4.10.1 Doel

Belastingdifferentiaties, zoals vrijstellingen, verlaagde tarieven, verminderingen, tegemoetkomingen, teruggaafregelingen en aftrekposten (belastinguitgaven) hebben het karakter van subsidies dan wel van toedeling van andere voordelen aan belastingplichtigen en kunnen daardoor onder omstandigheden staatssteun vormen. Belastingdifferentiaties moeten daarom uit hoofde van het staatssteunregime bij de EC worden aangemeld.1 De Richtlijn energiebelastingen bevat hiertoe zelfs een uitdrukkelijke bepaling.2

Zoals het fiscaal discriminatieverbod aanknoopt bij de heffingskant ofwel de opbrengstkant van een belastingregeling, zo knoopt het staatssteunverbod als discriminatieverbod aan bij de bestedingenkant van een belastingregeling. Met het fiscaal discriminatieverbod wordt beoogd te voorkomen dat belastingregelingen binnenlandse goederen gunstiger behandelen dan goederen uit andere lidstaten. Met het staatssteunverbod wordt beoogd te voorkomen dat het vrije verkeer van goederen ongunstig wordt beïnvloed door overheidsinmenging, dat wil zeggen overheidsinmenging met financiële tegemoetkomingen van overheidswege ‘die – in verschillende vormen – de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde produkties vervalsen of dreigen te vervalsen’. Het staatssteunregime maakt geen onderscheid naar de oorzaken of doeleinden van overheidsmaatregelen, doch ziet naar hun gevolgen. Een met een regeling nagestreefd specifiek economisch doel is op zichzelf geen grond om deze niet als staatssteun te kwalificeren.3 Een eventueel fiscaal karakter van de betwiste regeling is niet afdoende om deze buiten het bereik van het staatssteunregime te brengen.4 Met het fiscaal discriminatieverbod en het staatssteunverbod wordt beoogd hetzelfde doel na te streven, dat er met name in bestaat te verhinderen dat de beide vormen van interventie door een lidstaat – te weten de toekenning van steun enerzijds en het opleggen van een discriminatoire belasting anderzijds – zouden leiden tot vervalsing van de mededingingsvoorwaarden op de gemeenschappelijke markt. Zoals met het fiscaal discriminatieverbod wordt beoogd aan de heffingskant van een belastingregeling volstrekte externe neutraliteit na te streven, zo wordt ook volstrekte neutraliteit beoogd met het staatssteunregime aan de bestedingenkant van een belastingregeling. Evenwel gelden volgens het HvJ EG in het Sovraprezzo-arrest (1980) verschillende toepassingsvoorwaarden die specifiek zijn voor elk van de beide vormen van overheidsmaatregelen die zij beogen te regelen. Zij hebben bovendien uiteenlopende rechtsgevolgen, vooral omdat de toepassing van het staatssteunregime5, anders dan de toepassing van het fiscaaldiscriminatieverbodsregime 6, veel ruimte laat voor ingrijpen van de EC.7

De regels inzake staatssteun vormen de hoeksteen van een communautair systeem dat is bedoeld om te waarborgen dat de mededinging binnen de interne markt niet wordt vervalst.8 Het doel van het staatssteunverbod is derhalve gelijke mededingingsvoorwaarden tussen marktdeelnemers te handhaven. Daartoe is een ruime interpretatie van het begrip staatssteun geboden, wil het staatssteunverbod een zinvolle bijdrage kunnen leveren aan de verwezenlijking van dit doel en de goede werking van de interne markt. Dat is de reden waarom het HvJ EG heeft beslist dat bij de toepassing van artikel 87 EG primair gelet moet worden op de effecten van maatregelen op bevoordeelde ondernemingen of producenten.

Belastingen kunnen op zichzelf geen steunmaatregel vormen. In het geval van een algemene belasting waarvan het primaire doel doorgaans bestaat uit het genereren van overheidsinkomsten en waarvan de opbrengsten naar de algemene middelen vloeien, is het niet de heffing zelf, maar (alleen) de daarop toegestane vrijstellingen, verminderingen en tegemoetkomingen die steunmaatregelen kunnen vormen. Onrechtmatige steunverlening behoort aan de kant van de ontvanger van de steun, en niet aan de heffingenkant te worden bestreden. Alleen in het geval van een bestemmingsbelasting waarvan de opbrengsten uitsluitend dienen ter financiering van één steunmaatregel, een dwingend bestemmingsverband, maakt de heffing zelf deel uit van de steunmaatregel.9

Het staatssteunregime werkt binnen de gehele Gemeenschap; niet alleen in intracommunautaire verhoudingen. Door de onderlinge verbondenheid van markten waarop ondernemingen binnen de interne markt opereren, kan een steunmaatregel de intracommunautaire mededinging verstoren, ook al voert de begunstigde onderneming nagenoeg haar gehele productie uit naar derde landen of verricht een begunstigde ondernemer enkel plaatselijke of regionale vervoersdiensten. De kansen voor in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om ook soortgelijke goederen in derde landen af te zetten of dezelfde vervoersdiensten in dezelfde regio te verrichten nemen erdoor af.10

Het samenwerkingsbeginsel ofwel het beginsel van de gemeenschapstrouw, dat de lidstaten gebiedt zich onthouden van alle maatregelen welke de verwezenlijking van de doelstellingen van het EG-verdrag in gevaar kunnen brengen en hen verplicht de vervulling van de taak van de Gemeenschap te vergemakkelijken, kan niet worden aangevoerd om de werkingssfeer van het staatssteunverbod uit te breiden tot gedragingen van de lidstaten die niet onder het staatssteunregime vallen, zoals ondersteuningsmaatregelen die door de staat worden opgelegd, maar door particuliere ondernemingen gefinancierd.11