4.10.13 Afbakening communautaire en nationale bevoegdheden

Wat meer bepaald de combinatie steunregeling en belastingregeling betreft, staat het staatssteunregime er geenszins aan in de weg, dat een steunmaatregel ook aan andere regels van het gemeenschapsrecht dan alleen die van het staatssteunregime wordt getoetst volgens (1) de procedure waarbij de EC van oordeel is dat een lidstaat een van de krachtens het EG-verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen en daarom een met redenen omkleed advies uitbrengt, en wanneer dat niet wordt opgevolgd, de zaak aanhangig maakt bij het HvJ EG1, of door (2) de nationale rechter, indien het verdragsbepalingen met rechtstreekse werking betreft.2

Met het staatssteunverbod en het fiscaal discriminatieverbod wordt weliswaar eenzelfde doel nagestreefd, dat er met name in bestaat te voorkomen dat de twee vormen van interventie door een lidstaat – het toekennen van steun enerzijds, en het opleggen van een discriminerende belasting anderzijds – zouden leiden tot vervalsing van de mededingingsvoorwaarden op de gemeenschappelijke markt, doch voor deze twee regimes gelden verschillende toepassingsvoorwaarden die specifiek zijn voor elk van de twee vormen van overheidsmaatregelen die zij beogen te regelen. Bovendien hebben zij uiteenlopende rechtsgevolgen, vooral omdat de toepassing van het staatssteunregime, anders dan het fiscaal discriminatieverbod, veel ruimte laat voor ingrijpen van de EC. Fiscale discriminatie is niet aan de werking van het fiscaal discriminatieverbod onttrokken omdat een discriminerende belastingregeling tevens als financieringswijze van een steunmaatregel kan worden aangemerkt.3

De nationale rechter kan echter alleen die modaliteiten van een steunregeling toetsen welke niet noodzakelijk zijn ter bereiking van het doel of voor de goede werking ervan4, omdat immers de EC bij uitstek bevoegd is om over de steunmaatregel zelf te oordelen. Om te kunnen beoordelen of een steunmaatregel van een lidstaat is ingevoerd zonder met het standstill-gebod rekening te houden, kan de nationale rechter zich genoodzaakt zien het begrip steunmaatregel uit te leggen.5 Daarbij gaat de nationale rechter met name na of de betrokken maatregel een voordeel vormt en of hij selectief is, dat wil zeggen of hij bepaalde ondernemingen of bepaalde producties begunstigt. Naar vaste rechtspraak van het HvJ EG is het aan de nationale rechter om de rechten van justitiabelen te beschermen tegen een eventuele schending door de nationale autoriteiten van de rechtstreeks werkende standstill-verplichting6, dat wil zeggen het gebod aan de nationale autoriteiten om de tenuitvoerlegging van een voorgenomen steunmaatregel op te schorten en opgeschort te houden zolang de EC haar oordeel er nog niet over heeft gegeven.7 Een steunmaatregel die tot uitvoering wordt gebracht met veronachtzaming van het standstill-gebod is onrechtmatig.8 Om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de rechtstreekse werking van het standstillgebod en dat de belangen van de justitiabelen, welke de nationale rechterlijke instanties behoren te beschermen9, worden geschonden, heeft een beschikking van de EC waarbij niet-aangemelde steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard, niet tot gevolg dat de onrechtmatigheid van uitvoeringsmaatregelen, achteraf wordt gedekt. Elke andere interpretatie zou, aldus het HvJ EG in het arrest-Restitutie energieheffingen II (2006), alleen maar in de hand werken dat de betrokken lidstaat het standstill-gebod niet in acht neemt, steunvoornemens niet worden gemeld en dat dit verbod aldus zijn nuttig effect wordt ontnomen. De betekenis van het standstill-gebod is dat het aan de nationale rechterlijke instanties is om de rechten van de justitiabelen te vrijwaren in het geval van een eventuele schending door de nationale autoriteiten van het verbod van uitvoering van steunmaatregelen voordat de EC deze bij beschikking heeft goedgekeurd. Daarbij moet de nationale rechter het belang van de Gemeenschap ten volle in aanmerking nemen en mogen zij geen maatregel nemen die er alleen toe leidt dat de kring van steunontvangers vergroot.10

Een enkele uitvoeringsbepaling van een steunmaatregel die onverenigbaar is met andere bepalingen dan van het staatssteunregime, maakt die steunmaatregel echter niet zomaar tot een ongeoorloofde steunmaatregel en de financieringswijze niet onrechtmatig.11 Aan deze uit het steunregime voortvloeiende bevoegdheidsverdeling kan geen argument worden ontleend voor de zienswijze dat de verdragsbepalingen van het steunregime zonder rechtstreekse werking in geval van schending van andere verdragsbepalingen mét rechtstreekse werking, niet voor de nationale rechter kunnen worden aangevoerd op basis van de enkele omstandigheid dat het in geding gebrachte element van de steunregeling een uitvoeringsbepaling van een steunmaatregel is.12

De gevolgen van de niet-inachtneming van de standstill-verplichting gelden ook voor de belastingregeling die de steunmaatregel integraal tot financiering dient.13 De nationale rechter beschermt de justitiabelen tegen een eventuele schending van dit gebod door de nationale autoriteiten. Het standstill-gebod heeft immers rechtstreekse werking.14 Wanneer een belanghebbende zich op schending van het standstill-gebod beroept en de nationale rechter die schending vaststelt, moet de nationale rechter zijn beslissing nemen overeenkomstig het recht van de betrokken lidstaat, zonder dat die beslissing een beoordeling inhoudt van de verenigbaarheid van de steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt, hetgeen tot de uitsluitende bevoegdheid van de EC behoort, zoals gezegd, onder toezicht van het HvJ EG.15 De nationale rechter en de EC vervullen aldus binnen het staatssteunregime complementaire taken16, hetgeen a fortiori geldt wanneer een bestemmingsbelasting ter financiering van een steunregeling wordt getoetst aan andere verdragsbepalingen dan die inzake staatssteun, teneinde in voorkomend geval schendingen van het gemeenschapsrecht die niet werden vastgesteld in het kader van de steunonderzoeksprocedure door de EC17 ongedaan te maken.18 Het onderzoek naar de verenigbaarheid van de steunregeling met de gemeenschappelijke markt door de EC dient plaats te vinden in communautair kader19, terwijl de nationale rechter de beste instantie is om een oordeel over de besteding van de opbrengst van een binnenlandse bestemmingsbelasting te geven in nationaal kader.20 De nationale rechter verzekert de rechtsbescherming van justitiabelen die voortvloeit uit rechtstreekse werkende gemeenschapsrechtelijke bepalingen, zonder afbreuk te doen aan de centrale en exclusieve rol van de EC bij steunbeoordeling.21 Terwijl de beoordeling van de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt de exclusieve bevoegdheid van de EC is, onder toezicht van het HvJ EG22, ziet de nationale rechter toe op de vrijwaring van de rechten van de justitiabelen in geval van schending van de standstill-verplichting, de verplichting om de steunmaatregelen vooraf bij de EC te melden.23 Daarom kan de EC, anders dan de nationale rechter, niet op de enkele grond dat de maatregel niet overeenkomstig het standstill-gebod is gemeld, teruggaaf van de staatssteun gelasten.24 Illustratief hiervoor zijn een Franse, een Deense en een Belgische zaak. In de Franse textiel-kwestie (1970) wordt de steunmaatregel door de EC niet goedgekeurd zolang de financieringswijze niet wordt aangepast.25 De nationale rechter komt er niet aan te pas. In de kwestie rond de Deense varkensbelasting (2002) is de steunmaatregel al door de EC goedgekeurd en wordt niet uitgesloten dat de wijze van financiering, de varkensbelasting, strijdig is met het fiscaal discriminatieverbod, zulks ter beoordeling van de nationale rechter.26 De kwestie van de Belgische diergezondheidsfondsbijdrage (2003) maakt duidelijk dat de nationale rechter bevoegd is om toe te zien of de aanmeldplicht van voorgenomen steunregelingen wordt nageleefd ter waarborging van de rechten van de justitiabelen.27