9.5.2.1 Toezeggingen en uitlatingen tijdens de parlementaire behandeling

Tijdens de parlementaire behandeling van een wetsvoorstel worden door de staatssecretaris van Financiën regelmatig toezeggingen gedaan. Tijdens de parlementaire behandeling van de Wet IB 2001 is met betrekking tot deze toezeggingen door de staatssecretaris de volgende driedeling gemaakt:1

Hierna werk ik de categorieën a en b nader uit. Aan categorie c besteed ik slechts bij de behandeling van categorie b op hoofdlijnen aandacht.

Algemeen beleidsmatige of politieke toezeggingen hebben in het algemeen betrekking op besluitvorming die in de toekomst nog moet plaatsvinden. Een dergelijke toezegging kan de staatssecretaris van Financiën in de praktijk binden zolang hij dat ambt bekleedt en de Tweede Kamer niet van samenstelling verandert. Kamerleden kunnen zo’n toezegging inroepen en afdwingen. Formeel gebonden aan eerdere toezeggingen is de bewindspersoon echter niet. Met name bij aanvang van een nieuwe kabinetsperiode is de regering vrij om het beleid te veranderen en eerder gedane toezeggingen niet meer na te komen. Met betrekking tot uitlatingen over de beoogde geldigheidsduur van een regel hebben de minister en staatssecretaris van Financiën expliciet bevestigd dat zij ervan uitgaan dat een toezegging niet langer duurt dan een kabinetsperiode.2 Vanuit staatsrechtelijk perspectief kunnen de minister en staatssecretaris dat niet zelfstandig bepalen. Het is echter wel de heersende leer dat belastingplichtigen aan beleidsmatige of politieke toezeggingen niet het vertrouwen kunnen ontlenen dat een regel op een bepaalde wijze zal worden aangepast. Zij kunnen er slechts toe leiden dat een belastingplichtige in beperkte mate rekening ermee gaat houden dat in de toekomst een wetswijziging kan plaatsvinden (vgl. par. 5.6.6.1).

Het is vaste jurisprudentie dat belastingplichtigen aan toezeggingen van de staatssecretaris van Financiën die hij heeft gedaan in zijn hoedanigheid van medewetgever evenmin in rechte te honoreren vertrouwen kunnen ontlenen.3 Slechts aan toezeggingen die hij heeft gedaan in zijn hoedanigheid van uitvoerder kan de staatssecretaris van Financiën door de rechter worden gehouden door middel van een beroep op het vertrouwensbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur (zie hierover par. 5.4.1 onderdeel c).

Het onderscheid tussen de waarde die wordt gehecht aan uitlatingen die de staatssecretaris doet als respectievelijk medewetgever of uitvoerder van de wet is te verklaren vanuit de werking van het wetgevingsproces. In het wetgevingsproces draait het om communicatie tussen de regering, de staatssecretaris en de Staten-Generaal, waarbij het wenselijk is dat alle betrokken partijen vrijuit met elkaar van gedachten kunnen wisselen.4 Vanuit dit opzicht is het derhalve terecht dat de staatssecretaris van Financiën niet kan worden gebonden aan uitlatingen die hij doet in zijn hoedanigheid van medewetgever.5

Een toezegging of uitlating van een medewetgever kan echter wel een rol spelen als rechtsvindingsfactor. Bij toepassing van de wetshistorische en teleologische interpretatiemethode wordt nagegaan wat de wetgever bij de invoering van een bepaalde regel te berde heeft gebracht, hetgeen ertoe kan leiden dat aan toezeggingen die tijdens de parlementaire behandeling zijn gedaan toch een doorslaggevende betekenis wordt toegekend. Wattel concludeert dat toezeggingen die de regering tijdens het wetgevingsproces aan het parlement heeft gedaan, bindend zijn indien:6

Een dergelijke toezegging kan ook niet zomaar worden ingetrokken, zonder dat het rechtszekerheidsbeginsel wordt geschonden.7

Ook ingeval een toezegging c.q. uitlating een minder belangrijke rol heeft gespeeld bij het aannemen van een wetsvoorstel, kan zij evenwel van belang worden bij het toepassen van rechtsvindingsmethoden door de rechter. Bij het ‘ontbreken’ van een overgangsmaatregel of bij ‘onredelijk’ overgangsrecht kan de rechter aan de hand van de inhoud van het overleg tussen twee medewetgevers proberen te achterhalen wat de bedoeling van de wetgever is geweest.8

Ondanks dat een door de staatssecretaris van Financiën gedane uitlating geen juridische betekenis heeft, heeft hij er belang bij om gedane politieke toezeggingen alsmede toezeggingen als medewetgever zoveel mogelijk na te komen. Dit geldt te meer indien de toezeggingen specifiek en onvoorwaardelijk zijn.9 Indien de staatssecretaris zijn toezeggingen herhaaldelijk niet nakomt, zonder dat daarvoor een afdoende motivering voor wordt gegeven10, neemt het vertrouwen in de overheid af. De belastingplichtige zal dan in mindere mate bereid zijn om te anticiperen op nieuwe wetgeving. Het is evenwel ook fatsoenlijk indien een bewindspersoon in zijn uitlatingen zorgvuldigheid betracht, nu vertrouwen en rechtszekerheid veel met elkaar gemeen hebben.11 In hfdst. 5 kwam aan de orde dat een aantasting van rechtszekerheid mede wordt bepaald door de verwachtingen die burgers redelijkerwijs kunnen hebben. De keerzijde hiervan is dat de burger derhalve ook ervan mag uitgaan dat toezeggingen worden nagekomen indien dat redelijkerwijs te verwachten valt. Het is dan ook terecht dat de mededeling van minister-president Lubbers op vrijdag 26 februari 1988 dat geen ingrijpende aanpassing in het systeem van investeringspremies hoefde te worden verwacht fel is bekritiseerd.12 Bij ministeriële beschikking van 27 februari 1988 werd namelijk aangekondigd dat de WIR-basispremie met ingang van 29 februari 1988 op nul zou worden gesteld.