4.14 Conclusies naar aanleiding van de wetsgeschiedenis

De wetgever heeft zich bij het ontwerpen van de specifieke verrekeningsregeling van artikel 24 Iw 1990 niet de basisvraag gesteld, althans dat blijkt niet uit de wetsgeschiedenis, of een regeling voor verrekening door de fiscus wel in een Invorderingswet thuishoort, nu verrekening door de fiscus niet een maatregel van invordering vormt, maar een wijze om een schuld van de fiscus te voldoen.1

De wetgever heeft niet een expliciete afweging gemaakt of de civielrechtelijke verrekeningsregels bij verrekening door de fiscus toepasbaar kunnen zijn en in hoeverre het daarnaast noodzakelijk - en gerechtvaardigd - is nog speciale regels op te stellen ten behoeve van de fiscale verrekening (de lex specialis-benadering). De wetgever stelt slechts in algemene zin dat het specifieke karakter van de belastingvorderingen zich zou verzetten tegen toepassing van de civielrechtelijke verrekeningsregels.2

De wetgever voert bij de invoering van het BW-verrekeningsverbod bij verrekening door de fiscus aan dat dit verbod noodzakelijk is uit efficiency-overwegingen, met name omdat het vereiste van wederkerig schuldenaarschap 'vaak als te knellend wordt ervaren'. De wetgever doelt hier naar het lijkt uitsluitend op de situatie dat de ontvanger vorderingen van andere overheden in verrekening wil brengen.3 Als hier al een uitzondering op het wederkerigheidvereiste op zijn plaats is (naar mijn mening is dat niet het geval), behoeft voor het ondervangen van deze 'knellendheid' niet een aparte verrekeningsregeling te worden opgezet, zoals artikel 24 Iw 1990.

De wetgever heeft, in reactie op het arrest Ontvanger/van Kampen I, per 1 januari 2008 een aanpassing in artikel 24 lid 1 Iw 1990 doorgevoerd, die de nodige vragen oproept. Dat geldt eveneens voor de Toelichting bij deze wijziging.4

De gronden die zijn aangevoerd ter ondersteuning van de invoering, in artikel 24 lid 1 Iw 1990, van de verrekeningsbevoegdheid bij een fiscale eenheid voor de vennootschapsbelasting, te weten dat dit praktisch is en misbruik van vennootschapsbelasting zou voorkomen, zijn weinig overtuigend. De wetgever gaat voorts ten onrechte voorbij aan fundamentele kritiek die op deze verrekeningsmogelijkheid is geuit, onder meer van de zijde van de Raad van State.5

De wetgever heeft aan de verrekeningsverklaring door de fiscus bij een verrekening op grond van artikel 24 Iw 1990 geen zelfstandige status toegekend, door in de wetsgeschiedenis aan te geven dat indien de fiscus geen mededeling van de verrekeningsbeschikking heeft gedaan aan de belastingplichtige, dit niet tot gevolg heeft dat de verrekening 'nietig' is. Dit uitgangspunt van de Iw-wetgever lijkt inmiddels te zijn achterhaald door de invoering per 1 juli 2009 van de regeling voor bestuursrechtelijke geldschulden in de vierde tranche Awb, die de bekendmaking van een beschikking als de onderhavige als voorwaarde stelt voor de werking daarvan.6

Ondanks het feit dat ten tijde van de parlementaire behandeling van de Iw 1990 de WIR reeds was afgeschaft, waardoor cessies van belastingrestituties minder zouden voorkomen, was dit verschijnsel voor de wetgever reden - vanuit 'een voorzichtige opstelling' - in artikel 24 lid 4 Iw 1990 een uitgebreide regeling voor instemming door de ontvanger met een cessie of verpanding van belastingteruggaven in de Iw 1990 op te nemen. De wetgever heeft daarbij niet expliciet onderzocht in hoeverre de civielrechtelijke mogelijkheden voor verrekening na cessie of verpanding zouden kunnen volstaan, met name in het licht van artikel 6:130 BW.7

De wetgever lijkt ervan uit te gaan dat de instemming door de ontvanger met een overdracht of verpanding van een belastingteruggaaf geldt als een constitutief vereiste voor deze overdracht of verpanding. Indien dit inderdaad de bedoeling van de wetgever is geweest, zou dat een onnodige belemmering van het handelsverkeer opleveren. De strekking van de instemmingsregeling is immers dat de ontvanger door een cessie of verpanding van een vordering op de fiscus niet ongewild in een slechtere verrekeningspositie terecht komt. Daartoe is het niet nodig deze instemming te beschouwen als een noodzakelijk vereiste voor een geldige overdracht of verpanding.8