6.4.3.2 Vervolging van politieke ambtsdragers

Een tweede leerstuk dat op deze plaats bespreking verdient, is de vervolging van politieke ambtsdragers voor ambtsmisdrijven. De procedure daarvoor is neergelegd in artikel 119 Gw:

Hieruit volgt dat politieke ambtsdragers die van een ambtsmisdrijf worden verdacht terecht staan voor de Hoge Raad en dat het initiatief tot vervolging exclusief in handen ligt van de regering en de Tweede Kamer. Alleen zij kunnen in een voorkomend geval tot vervolging besluiten. Het opportuniteitsbeginsel geldt in dat geval niet. De procureur-generaal bij de Hoge Raad is daardoor in een voorkomend geval verplicht om tot vervolging over te gaan.1

Net als artikel 71 Gw en de daarin neergelegde parlementaire immuniteit, kent artikel 119 Gw een lange voorgeschiedenis. Deze bepaling is evenmin onomstreden. Haar doel is tweeledig: artikel 119 beoogt enerzijds te voorkomen dat ambtsdragers te lichtvaardig worden vervolgd en anderzijds te waarborgen dat, wanneer de regering of de Tweede Kamer daartoe hebben besloten, de procureur-generaal bij de Hoge Raad ook daadwerkelijk tot vervolging overgaat. De berechting in één instantie draagt eraan bij dat de ambtsdrager niet te lang in het middelpunt van de politieke belangstelling komt te staan en dat het politieke proces door de vervolging niet te lang wordt ontregeld. 2

Mijns inziens doet ook de vervolgingsbeslissing bij politieke ambtsdragers sterk aan een political question denken. De strekking van artikel 119 Gw is dat de rechter zich niet over een mogelijk ambtsmisdrijf van een politieke ambtsdrager mag uitspreken zolang de regering of de Tweede Kamer geen opdracht tot vervolging heeft gegeven. Een essentieel onderdeel van de procedure is daarmee de beslissing van de regering of de Tweede Kamer om tot vervolging over te gaan. Zoals Broeksteeg in kaart heeft gebracht, heeft de grondwetgever er nadrukkelijk voor gekozen om deze beslissing in handen van de regering en de Tweede Kamer te leggen, omdat bij de vervolgingsbeslissing politieke belangen en verhoudingen een grote rol zullen spelen.3 Besluit het Openbaar Ministerie een politieke ambtsdrager toch te vervolgen zonder opdracht van de regering of de Tweede Kamer daartoe, dan zal de strafrechter zich naar mijn inschatting met een niet-ontvankelijkverklaring van het Openbaar Minister van een inhoudelijke beoordeling onthouden.

Ter illustratie hiervan kan worden gewezen op het arrest van de Hoge Raad uit 2007 over de Schipholbrand.4 Daarin moest de Hoge Raad zich uitspreken over het beklag van de nabestaanden van enkele slachtoffers van deze brand tegen de weigering van het Openbaar Ministerie om minister Donner van Justitie en minister Verdonk van Vreemdelingenzaken en Integratie te vervolgen. Eerstgenoemde was naar aanleiding van de brand, samen met collega Dekker van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, afgetreden. Volgens de nabestaanden van de slachtoffers dienden Donner en minister Verdonk, die weliswaar niet politiek verantwoordelijk was voor de brand, maar daarbij wel nauw betrokken was omdat de slachtoffers van de brand vreemdelingen waren, ook strafrechtelijk te worden vervolgd.

De Hoge Raad ging hier niet in mee. In dat kader stelde hij voorop dat de opdracht tot vervolging van een minister uitsluitend kan worden gegeven door de regering of de Tweede Kamer. Zoals gezegd, wordt op die manier voorkomen dat te lichtvaardig tot vervolging wordt overgegaan.5 Volgens de Hoge Raad kan een klaagschrift er niet toe leiden dat de rechter in een voorkomend geval tot vervolging besluit. Bij het uitblijven van een vervolgingsbeslissing van de regering of de Tweede Kamer is er voor de rechter hierbij geen rol weggelegd. Of zoals de Hoge Raad het formuleerde:

Deze overweging bevestigt dat artikel 119 Gw de beslissing om een politieke ambtsdrager al dan niet te vervolgen exclusief opdraagt aan de regering of de Tweede Kamer. Die beslissing an sich heeft mijns inziens als een political question te gelden. Bij de Schipholbrand namen de regering en de Tweede Kamer kennelijk genoegen met het aftreden van de verantwoordelijke ministers. In dat – politieke – oordeel kan de rechter niet treden.7