I.3.7.1 In hoeverre gaan verkiezingen over grondswetsherzieningen?

Een veelgehoorde stelling in discussies omtrent de grondwetsherzieningsprocedure is dat verkiezingen nauwelijks gaan over voorstellen tot een grondwetsherziening.1 In deze paragraaf onderzoek ik in hoeverre deze stelling juist is en wat deze eigenlijk betekent. Laat ik beginnen met twee voorbeelden waar het tegendeel van de bovenstaande stelling uit zou kunnen blijken.

In 1917 stond de grondwetsherziening in het teken van het kiesstelsel en de financiering van het bijzonder onderwijs. De verkiezingen tijdens deze procedure vonden nog plaats in een meerderheidsstelsel in districten. Juist door dit districtenstelsel konden deze verkiezingen ‘gepacificeerd’ worden. Wat hield die pacificatie in de kern in? De liberalen wilden graag liberale vernieuwingen doorvoeren zoals het algemeen kiesrecht en de confessionelen wilden de financiële gelijkstelling van bijzonder onderwijs aan openbaar onderwijs. Er vond een neutraliserend compromis plaats in de verschillende kiesdistricten, waardoor partijen elkaar in districten niet in de weg zouden zitten. De verkiezingen van 5 juni 1917 zorgden niet voor grote verschuivingen. In een aantal districten was de beweging A.T.A.G. (Actie Tegen de Aanhangige Grondwetsherziening) actief.2 Deze beweging kreeg – behalve het behalen van een tweede stemronde in een district in Amsterdam - geen voeten aan de grond. Kortom, de verkiezingen van 1917 stonden (deels) in het teken van de grondwetsherziening van 1917.

De verkiezingen voor de Tweede Kamer in 1948 vonden plaats in een bijzondere historische context. Tijdens het bewind van het kabinet-Beel I (bestaande uit de KVP en de PvdA) was de Indonesische kwestie een belangrijk politiek thema. Twee dagen nadat de Japanners op 15 augustus 1945 capituleerden, riep Soekarno op 17 augustus 1945 de onafhankelijkheid van Indonesië uit. De Nederlandse regering was tijdens de Tweede Wereldoorlog de greep op Indonesië kwijtgeraakt en trachtte deze terug te krijgen. Op 15 november 1946 sloten afgevaardigden van de regering een overeenkomst met de leiders in Indonesië te Linggadjati op Java. Dat akkoord regelde de erkenning van het Indonesische gezag door Nederland op grote delen van Indonesië (waaronder Java en Sumatra). De Republiek Indonesië zou in die gebieden als deelstaat komen te vallen onder een Nederlands-Indonesische Unie voor de gemeenschappelijke belangen; aan het hoofd van die unie zou de Koningin komen te staan.

Het kabinet-Beel was sterk verdeeld over (de interpretatie van) het gesloten akkoord. Deze controverse bestond ook in de Tweede Kamer. Vooral binnen de KVP was er weinig animo om concessies te doen aan Indonesië, zoals in het akkoord was vervat. Middels een motie Romme/Van der Goes van Naters (ingediend en aangenomen op 19 december 1946) kwam men in Nederland tot een eigen interpretatie van het akkoord.3 Deze motie riep op tot de zogenaamde ‘aankleding’ van Linggadjati. Deze hield in dat Nederland een dominante positie zou krijgen in de te vormen unie.

Indonesië gedroeg zich ook na het Akkoord van Lingadjatti als een soevereine staat. De Nederlandse regering stuurde vervolgens aan op militair ingrijpen vanaf het voorjaar 1947. Het akkoord van Linggadjatti werd op 20 juli 1947 opgezegd door de Nederlandse regering. De eerste ‘politionele actie’ startte in juli 1947. In het kabinet ontstond verdeeldheid over dit ingrijpen, aangezien de KVP-ministers verder wilden oprukken naar Jakarta, terwijl de PvdA-ministers het bij de inname van de helft van Java wilden houden. Dit leidde bijna tot een kabinetscrisis.4 In januari 1948 volgde er o.g.v. de Renville-overeenkomst een formele wapenstilstand. De regering wilde gelet op deze ontwikkelingen zoveel mogelijk grondwettelijke belemmeringen uit de weg ruimen t.a.v. de vormgeving van de nieuwe koninkrijksverhoudingen. Het kabinet-Beel I nam eind september 1947 het besluit een staatscommissie-Beel in te stellen ter voorbereiding van een voorstel tot herziening van de Grondwet.5 Er volgde een commissie met minister-president Beel als voorzitter, ministers (Jonkman en Van Maarsseveen) en enkele prominente volksvertegenwoordigers. Het rapport van de Staatscommissie leidde tot een breed gedragen compromis, waarin de mogelijkheid werd opgenomen voor een nieuw te vormen rechtsorde. Overigens waren niet alle commissieleden het eens over de stelling dat er een grondwetsherziening nodig was.6 De regering diende begin april 1948 een voorstel in eerste lezing in waarin stond dat in afwijking van de grondwetsbepalingen (met name doelend op de bepalingen over het opperbestuur van de Koning over Indonesië) bij wet (te behalen met een gekwalificeerde meerderheid) een nieuwe rechtsorde kon worden ingesteld. Deze grondwetsherziening zou mogelijk moeten maken dat in afwijking van de Grondwet een nieuwe rechtsorde kon worden ingesteld. Het voorstel trachtte vooral te accommoderen dat de feitelijke situatie op Indonesië overeenkomstig de Grondwet zou zijn.7

Vanwege de urgent geachte situatie kwam het snel tot stemmingen in de Staten-Generaal: in de Tweede Kamer stemden 64 leden voor en 21 tegen het voorstel.8 De Eerste Kamer nam het voorstel ook aan met 29 stemmen tegen 10.9 Het ontbindingsbesluit volgde op 28 mei 1948. Binnen twee maanden was de eerste lezing afgerond.

De hierop volgende verkiezingscampagne stond onmiskenbaar in het teken van de Indonesische kwestie. Een Polygoonjournaal van juni 1948 liet duidelijk zien dat de verkiezingsspandoeken en posters veelvuldig over ‘Indië’ gingen.10 Verkiezingen stonden hier wel degelijk in het teken van een grondwetsherziening. Toch verdient ook deze stelling enige nuance. Ten eerste vonden deze verkiezingen plaats tijdens de eerste jaren van de wederopbouw. Andere thema’s – zoals lonen, huisvesting, sociale voorzieningen en de strijd tegen het communisme - speelden eveneens een grote rol. 11Ook een NIPO-onderzoek van weleer ondersteunt de stelling dat andere thema’s bij kiezers een grote rol speelden bij het uitbrengen van hun stem.12 Ten tweede is onduidelijk of het voorstel zoals in eerste lezing is aangenomen centraal stond tijdens de verkiezingscampagne in 1948. Hoewel de Indonesische kwestie tijdens de verkiezingscampagne prominent was, betekende dit dus niet dat het tijdens de verkiezingen om de grondwetsherziening op zich ging. Centraal in de campagne stond het Indiëbeleid in brede zin. Het voorstel beoogde alleen een nieuwe rechtsorde juridisch mogelijk te maken en grondwettelijke beperkingen weg te ruimen. Het voorstel liet open wat deze rechtsorde precies zou moeten inhouden. Over het concrete beleid waren ook de partijen die het voorstel ondersteunden niet eensgezind. Er waren partijen die campagne voerden voor behoud van Indonesië (bijv. de KVP), terwijl de PvdA de Indonesische kwestie minder benadrukte in haar campagne.13 De standpunten van de VVD en het CHU ten aanzien van de Indonesische kwestie waren veel minder duidelijk dan bijvoorbeeld de standpunten van de ARP en KVP.14 Mogelijk hielden deze partijen (VVD en CHU) de kaarten op zak met het oog op de formatie. De ARP zette sterk in op het behoud van Indonesië en stelde de (afwijzing van de) grondwetsherziening omtrent Indonesië centraal.15 Een klein aantal partijen voerde fel campagne over Indonesië: er was sprake van een lijst-Welter (oud-minister van Koloniën Charles Welter) die sterk in ging op het Indiëbeleid van het kabinet-Beel.16 De grote partijen (KVP, PvdA, CHU en VVD) die voor de grondwetsherziening waren liepen weinig averij op tijdens de verkiezingen. Zij vormden later ook het kabinet Drees-Van Schaik. Deze brede basis was nodig om de grondwetsherziening mogelijk te maken. De grondwetsherziening kwam in 1948 zonder problemen tot stand.

Ondanks dat het in 1948 ging om een zuivere ontbinding in het licht van een grondwetsherziening gingen de ontbindingsverkiezingen slechts ten dele over de betreffende grondwetsherziening.