1.1 Nieuwe discoursen voor onveiligheid en strafrecht

De wijze van omgaan met ‘criminaliteit’ is in de loop van de geschiedenis ingrijpend veranderd en zal dat waarschijnlijk ook blijven doen (Zedner, 2004: 113-114). ‘Misdaad en straf’ bewegen mee met uiteenlopende maatschappelijke ontwikkelingen van de moderne tijd. Recente ontwikkelingen in het criminaliteitsbeleid van westerse landen worden door criminologen1 in verband gebracht met onder meer de veranderende aard en omvang van criminaliteit en deviant gedrag, toegenomen onveiligheidsheidsgevoelens, veranderende attitudes ten opzichte van daders en slachtoffers, een toegenomen acceptatie van controlemaatregelen door de overheid en veranderende (strafrechtelijke) reacties van overheidswege op criminaliteit en deviantie (Daems, 2008: 4). Tegen deze achtergrond vindt dit onderzoek plaats naar opvattingen van politiemensen, officieren van justitie en rechters over strafrecht. Welke rol zien zij voor het strafrecht en functioneert het voldoende in hun ogen?

De groeiende omvang van bepaalde typen criminaliteit en eerder nog toenemende onveiligheidsgevoelens onder het Nederlandse publiek hebben tot nieuwe vormen van criminaliteitsbeleid en aanpassing van strafwetgeving geleid. Het functioneren van het strafrecht in de praktijk wordt echter niet alleen bepaald door materieel en formeel strafrecht, maar evenzeer door de wijze waarop regels door politie, OM en rechtspraak (in samenhang met de advocatuur) worden geïnterpreteerd en toegepast. Niet alleen de structuur, maar ook de cultuur van het strafrecht is van invloed. Deze strafrechtelijke cultuur – daartoe behoren ook opvattingen over hoe het strafrecht zou moeten functioneren – hangt samen met de wijdere maatschappelijke, beleidsmatige en politieke context (vgl. Kelk, 2013: 4). Bedoeling van dit hoofdstuk is de maatschappelijke discussie en ‘onrust’ rond het strafrecht te duiden vanwege de mogelijke invloed daarvan op opvattingen van politiemensen, officieren van justitie en rechters. In deze paragraaf wordt gekeken door welke ‘nieuwe discoursen’ deze context na de Tweede Wereldoorlog wordt gekenmerkt.2

Criminaliteit staat in het middelpunt van de belangstelling. Er gaat geen dag voorbij waarop de media niet indringend berichten over bijvoorbeeld een gepleegde overval of een mogelijke ‘afrekening’ in het criminele circuit. Dagelijks worden opsporingsonderzoeken en strafzaken uitgebreid door perscommentatoren besproken. Continu wordt de grote publieke belangstelling voor criminaliteit en strafrechtspleging gevoed, waarbij dit alles in het teken lijkt te staan van de hedendaagse ‘veiligheidscultuur’, waarin de bestrijding van criminaliteit onderdeel is geworden van een ‘verlangen naar veiligheid’ (Boutellier, 2003: 2).

In de introductie van zijn beroemde studie The Culture of Control noemt Garland (2001) twaalf verschillende veranderingen in de wijze van omgaan met criminaliteit die volgens hem de ‘veiligheidscultuur’ weerspiegelen. Hij baseert zich op een analyse van (beleids)ontwikkelingen in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk, maar gaat tegelijkertijd uit van een grootscheepse culturele omwenteling binnen de (laat)moderne westerse samenleving in het algemeen. Garland relateert de ‘culture of control’ aan het afbreken van de verzorgingsstaat en aan veranderende maatschappelijke opvattingen over straffen. Meerdere ontwikkelingen vormen volgens Garland tezamen een patroon: 1) een teruggang in de ambitie om criminelen te resocialiseren; 2) een toename van punitieve sancties; 3) veranderingen in de toonzetting van het beleid; 4) de terugkeer van het slachtoffer; 5) meer nadruk op bescherming van de samenleving; 6) politisering en populisme; 7) de ‘heruitvinding’ van de gevangenis; 8) de transformatie van het criminologische denken over criminaliteit; 9) de toename van criminaliteitspreventie en beveiliging; 10) de commercialisering van criminaliteitsbestrijding; 11) invloed van nieuwe managementstijlen en als laatste 12) een voortdurende crisissfeer (2001: 6-20). Hierin ziet Garland de hedendaagse veiligheidscultuur concreet weerspiegeld.

In Nederland lijkt deze culturele en beleidsmatige ‘omwenteling’ zich voor een deel te voltrekken (vgl. Boutellier, 2003; Van Swaaningen, 2004; Terpstra, 2010; Van der Woude, 2015), maar er zijn grote en belangrijke verschillen. Zo is (de ontwikkeling in) de omvang van de gevangenispopulatie in Nederland ondanks een sterke stijging sinds de jaren 1970 (Terpstra, 2010: 40-41) onvergelijkbaar met die in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk, waar de ‘heruitvinding’ van de gevangenis (op veel grotere schaal) heeft plaatsgevonden (vgl. Garland, 2001: 14).

Interessant is hoe in Nederland de spanningen die het strafrecht kent, worden uitgewerkt. Hoewel in Nederland tegenwoordig in brede kring groot belang wordt toegekend aan onveiligheid als maatschappelijk probleem en er als gevolg daarvan een roep is om meer repressie en een hardere aanpak van overheid en strafrechtspleging, is in het beleid en de strafwetgeving van het naoorlogse Nederland ook (en soms tegelijkertijd) nadruk gelegd op het (willen) voorkomen van criminaliteit en de resocialisatie van delinquenten (Terpstra, 2010: 2-3).

In de afgelopen decennia zijn diverse aanpassingen in de strafwetgeving gedaan (en bepleit) en zijn er vele bestuurlijke maatregelen genomen gericht op de aanpak van criminaliteit en overlast. Belangrijke oorzaak hiervan lijkt het toegenomen besef van onveiligheid als een groot sociaal probleem (2010: 20-21). Reële risico’s, angst voor bestaande en steeds weer nieuwe vormen van criminaliteit onder de bevolking, zijn bepalend voor de mate waarin onveiligheid als een sociaal probleem wordt gezien door beleidsmakers, maar ook onveiligheidsgevoelens spelen daarbij een rol. Daarbij kan het ook gaan om een gevoel van onzekerheid of onveiligheid dat niet samenhangt met het feitelijke risico slachtoffer te worden van criminaliteit.

Het grote politieke belang dat tegenwoordig aan de aanpak van onveiligheid wordt toegekend is niet uitsluitend gerelateerd aan de groei van de criminaliteit in de eerste naoorlogse decennia (2010: 3). Dit hangt voor een belangrijk deel samen met toegenomen onveiligheidsgevoelens: emoties die vooral hun oorsprong vinden bij de door veel mensen ervaren gevolgen van moderniseringsprocessen als globalisering en individualisering. Concreet kan daarbij worden gedacht aan ongewenste veranderingen in de samenstelling en sociale verbanden van woonwijken en aan de toename van economische onzekerheden en zorgen (2010: 12-20).

Tegen deze achtergrond gaan beleidsmakers er sinds midden jaren 1980 toe over strafrecht en strafrechtspleging te ‘verzakelijken’, economischer over criminaliteit te denken en ‘risicomanagement’, ‘prestatiedoelen’ en bijbehorende beleids- en beheersinstrumenten toe te passen (Terpstra, 2010; Kelk, 2013). In deze sturingsmechanismen die aan het bedrijfsleven lijken te zijn ontleend, krijgen andere waarden dan die uit het naoorlogse strafrechtelijke discours meer betekenis (vgl. Kelk, 2013: 28). Zo gaat het ‘in het risicomanagement niet zozeer om justice, maar om schadelastbeperking, [en] niet zozeer om rechtmatigheid, maar om effectiviteit en efficiëntie (...)’ (Terpstra, 2010: 34). Volgens Ericson worden uitgangspunten als waarborgen voor burgers en beperkingen in het optreden van de overheid tegen burgers verlaten, ten gunste van een door risico-overwegingen ingegeven ‘politics of uncertainty’ (geciteerd in Terpstra, 2010: idem).

Mogelijk hebben de beschreven ontwikkelingen niet alleen tot andere opvattingen over strafrecht en strafrechtspleging geleid onder beleidsmakers (vgl. Loader, 2006), maar is dat ook binnen de strafrechtelijke instituties het geval. Immers, deze instituties zullen zich ook zelf moeten verhouden tot maatschappelijke verwachtingen van het strafrecht.3 Zo is sprake van kritische opvattingen over opgelegde straffen onder de Nederlandse bevolking. Er bestaat een grote variatie in opvattingen over de gewenste strafzwaarte (Ruiter e.a., 2011), maar klachten over onveiligheid lijken zo’n driekwart van de Nederlanders tot de opvatting te brengen dat misdadigers in Nederland te licht worden gestraft. De gedachte dat misdadigers ‘genezen’ zouden moeten worden of dat geprobeerd zou moeten worden hun gedrag te veranderen, wordt slechts door een minderheid van de bevolking gedeeld (Terpstra, 2010: 20-21).

Opgemerkt moet worden dat opvattingen van burgers over criminaliteitsbeleid tamelijk tegenstrijdig zijn. Hoewel het veiligheidsvraagstuk sinds het begin van deze eeuw vaak werd beschouwd als onderdeel uitmakend van de ‘kloof’ tussen overheid en burger en mede onder invloed van nieuwe politieke bewegingen werd gesuggereerd dat deze slechts te overwinnen zou zijn door ‘beter naar de burger te luisteren’ die een steviger strafrechtelijke aanpak zou eisen, is van een groeiend vertrouwen in strenger straffen of van toenemende steun voor de doodstraf geen sprake (ibidem).