10.2 Kan de uitlating vertrouwen wekken?

Als startpunt van de interne vergelijking binnen het civiele recht constateer ik dat overheidsuitlatingen voldoende concreet moeten zijn om daaraan vertrouwen te kunnen ontlenen.

Voor bevoegdhedenovereenkomsten geldt dat zij worden gesloten tussen partijen. De uitlating die een overheid daarin doet is naar haar aard dus gedaan voor een concreet geval, is meestal schriftelijk, in duidelijke bewoordingen vastgelegd en is in vergelijking met de andere overheidsuitlatingen het makkelijkst te detecteren en kwalificeren. Een bevoegdhedenovereenkomst behelst veelal een belofte van de overheid dat zij zich zal inspannen om bepaalde besluiten te nemen. Op een geldige bevoegdhedenovereenkomst kan vertrouwd worden in die zin dat een overheid haar moet nakomen. Bij de civiele rechter staan de vermogensrechtelijke gevolgen van een tekortkoming in de nakoming van de overeenkomst centraal.1 Geschillen over een bevoegdhedenovereenkomst gaan veelal over uitleg van de overeenkomst en het beoordelen van de in dat kader geleverde inspanningen van de overheid. Ook moet regelmatig worden beoordeeld of een overheid zich aan nakoming van haar contractuele verplichtingen kan onttrekken met een beroep op onvoorziene omstandigheden als bedoeld in artikel 6:258 lid 1 BW.2

Eenzijdige toezeggingen en inlichtingen vinden plaats in een grotere variatie aan contexten en zijn minder gemakkelijk aan te wijzen. Meer concreet bestaat een minder duidelijke rechtsverhouding tussen overheid en burger zoals die aanwezig is wanneer zij contractspartijen van elkaar zijn.

Aan op een concrete situatie toegespitste toezeggingen kan het snelst gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend. Dit geldt zowel voor de inhoud (de uitlating is bedoeld voor een individuele situatie of dusdanig geformuleerd dat in een individueel geval daarop kan worden vertrouwd) als de persoon aan wie de uitlating is gericht (aan een individu of een afgebakend publiek).

Toezeggingen die leiden tot een eenzijdige gerichte verbintenisscheppende rechtshandeling van de zijde van de overheid zijn voor een burger vaak lastig aan te tonen. Dikwijls blijkt na een nadere duiding van de uitlating waaraan een burger zijn verwachtingen ontleent dat geen sprake is van bindingswil van de overheid en dat een burger niet op nakoming van de toezegging kan rekenen. De overheid heeft zich bijvoorbeeld slechts positief uitgelaten over een bepaald voornemen van een burger zodat geen sprake is van een ondubbelzinnige uitlating die een bepaalde handelwijze in het vooruitzicht stelt. 3 Wanneer er echter een gerichte, resultaatgerichte toezegging is aangetoond, is een overheid daaraan in ieder geval gebonden in die zin dat indien zij die toezegging niet waarmaakt, zij over moet gaan tot schadevergoeding.4

Onjuiste inlichtingen leiden het snelst tot overheidsaansprakelijkheid indien een burger duidelijk heeft gemaakt waarover en waarvoor hij informatie wenst te ontvangen en de overheid vervolgens een kennelijk onjuist antwoord geeft. Indien een burger vervolgens door te handelen in de veronderstelling dat die informatie juist was schade heeft geleden, kan hij die onder voorwaarden op de overheid verhalen. De overheid heeft dan een zogenoemde op haar rustende waarheidsplicht geschonden die een schending van de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm oplevert.5

Aan algemene uitlatingen kan in de regel geen vertrouwen worden ontleend. Dit is pas mogelijk indien algemene uitlatingen de kenmerken van een gerichte overheidsuitlating vertonen door het suggereren van volledigheid waardoor zij ook in een individueel geval gerechtvaardigd vertrouwen kunnen wekken. 6 Dit is in het geval van algemeen geformuleerde voorlichting zelden het geval.