Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/6.2.2:6.2.2 Standpuntbepaling in de vorm van een bevoegdhedenovereenkomst

Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/6.2.2

6.2.2 Standpuntbepaling in de vorm van een bevoegdhedenovereenkomst

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De bestuursrechter beschouwt de bevoegdhedenovereenkomst als een standpuntbepaling afkomstig van een bestuursorgaan waaraan vertrouwen kan worden ontleend.1 In een bevoegdhedenovereenkomst zijn afspraken gemaakt tussen een private partij en bijvoorbeeld de gemeente als rechtspersoon over het aanwenden van bevoegdheden door een bestuursorgaan.2

Op een bevoegdhedenovereenkomst kan bestuursrechtelijk in die zin worden vertrouwd dat op grond van vaste jurisprudentie het bevoegde bestuursorgaan duidelijk moet maken welk gewicht aan de in de overeenkomst vastgelegde afspraken bij het nemen van een besluit is toegekend.3 Indien een bestuursorgaan dit niet doet of aan de overeenkomst te weinig gewicht heeft toegekend, kan de rechter het besluit vernietigen wegens strijd met het vertrouwensbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel of het motiveringsbeginsel.4 Indien een bevoegdhedenovereenkomst ziet op de uitoefening van discretionaire bevoegdheden, legt een overheid zich in de regel niet vast op het nemen van een besluit met een bepaalde inhoud, maar belooft zij slechts om zich in te spannen een bepaald besluit te nemen.5

In bijvoorbeeld een Afdelingsuitspraak uit 2020 stelde appellant dat op grond van een tussen hem en de gemeente Reusel-de Mierden gesloten overeenkomst, de gemeenteraad een bestemmingsplan had moeten vaststellen waarin het door appellant gewenste tankstation zou zijn toegestaan.6 De gemeenteraad voerde aan dat de overeenkomst in de besluitvorming is betrokken, maar dat ruimtelijke argumenten – onder andere de functie en uitstraling van een tankstation met een luifel en een wasstraat tegenover het halfopen agrarisch karakter van de omgeving – maken dat het toestaan van een tankstation ter plaatse geen zorgvuldige inrichting van het gebied zou behelzen. De Afdeling volgt dat betoog. Op basis van een belangenafweging kon de gemeenteraad zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat de door appellant beoogde ontwikkeling ruimtelijk niet aanvaardbaar is. De overeenkomst bevat bovendien geen resultaatgerichte verplichting tot een bepaalde inhoudelijke uitkomst van de besluitvormingsprocedure, maar een resultaatsverplichting om een bestemmingsplan in procedure te brengen. Die verplichting is de raad nagekomen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel door appellant maakt dit niet anders. De Afdeling overweegt (nadruk toegevoegd):

“3.2.1. (…) Uit artikel 3, derde lid, van deze anterieure overeenkomst volgt dat de gemeente een inspanningsverplichting heeft om ten behoeve van het door [appellant] gewenste ontwikkeling het bestemmingsplan "Lage Mierdsedijk - Mierdseweg" in procedure te brengen. De overeenkomst bevat geen door de raad in acht te nemen resultaatverplichting om een bestemmingsplan vast te stellen. Het bevat enkel een inspanningsverplichting om een bestemmingsplan in procedure te brengen. Een bestemmingsplan met de door [appellant] gewenste inhoud is ook in procedure gebracht. Met de anterieure overeenkomst is niet gezegd dat een plan met de door [appellant] gewenste inhoud ook door de raad zou worden vastgesteld.Voor zover [appellant] ter zitting in dit verband heeft gesteld dat bij hem door het uitblijven van een reactie van de raad op zijn plannen de verwachting is gewekt dat de raad zou instemmen met het ontwerpplan, is de Afdeling van oordeel dat, wat daarvan ook zij, het enkele ontbreken van een uitlating van de raad onvoldoende is om als toezegging, uitlating of gedraging te kunnen worden gekwalificeerd waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of, en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.

Gelet op het voorgaande is er geen sprake van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Derhalve ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft geweigerd het plan vast te stellen.

Het betoog slaagt niet.

3.2.2. De Afdeling overweegt verder dat de raad op de hoogte was van de met [appellant] gesloten anterieure overeenkomst en dat de raad de anterieure overeenkomst heeft betrokken in zijn overwegingen. Naar het oordeel van de Afdeling kan niet worden gezegd dat de raad in redelijkheid een doorslaggevend gewicht had moeten toekennen aan de tussen de gemeente en [appellant] gesloten anterieure overeenkomst. Verder is niet aannemelijk geworden dat de raad bij de belangenafweging doorslaggevende betekenis heeft toegekend aan de belangen van gevestigde pomphouders en niet aan het belang van een goede ruimtelijke ordening.”

Een bevoegdhedenovereenkomst kan ook in geval van een daarin opgenomen resultaatsverplichting niet zonder meer leiden tot een verplichting van bijvoorbeeld de gemeenteraad om aan gronden een bestemming te geven die hij niet in overeenstemming acht met een goede ruimtelijke ordening. Het uiteindelijke besluit kan mede door in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen – zoals de mogelijke belangen van derden – anders uitvallen dan bij het sluiten van de overeenkomst door partijen is ingeschat.7

Indien er een resultaatsverplichting is en geen belangen van derden in het geding zijn, lijkt wel meer ruimte te bestaan om via de band van privaatrechtelijke afspraken tot een voor appellant gunstige besluitvorming te kunnen komen. Een zeldzaam succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel was aan de orde in een uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant inzake de beëindiging van de subsidiëring van een bibliotheek door de gemeente Heeze-Leende.8 Partijen hadden contractueel afgesproken dat na aankondiging van beëindiging van de subsidie nog gedurende twee kalenderjaren de volledige subsidie aan de bibliotheek zou worden voldaan, kennelijk omdat partijen contractueel de redelijke termijn van artikel 4:51 Awb op die duur hadden bepaald. Toen de gemeente alsnog sneller van de subsidiëring af wilde, werd zij teruggefloten door de bestuursrechter. Het besluit werd in strijd met het vertrouwensbeginsel bevonden. De combinatie van een als resultaatsverplichting geformuleerde overeenkomst in combinatie met de (kennelijke) afwezigheid van derdebelangen lijkt doorslaggevend voor de honorering van het beroep op het vertrouwensbeginsel te zijn.

Een situatie zonder derdebelangen was ook aan de orde in een Afdelingsuitspraak van 8 september 2004,9 waar appellant met de Staat een grondruilovereenkomst was aangegaan, waarbij een van de verplichtingen van de Staat het aanleggen van een geluidsscherm ter bescherming van de gronden van appellant was. Bij de vaststelling van het Tracébesluit was evenwel afgeweken van de contractueel overeengekomen situering van het scherm, waarover appellant zich beklaagde bij de Afdeling. De Afdeling overweegt dat ingevolge de overeenkomst zodanige gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt, dat die in beginsel dienen te worden gehonoreerd in het kader van de vaststelling van het voorliggende Tracébesluit. Dit houdt in dat appellant erop mocht vertrouwen dat een geluidsscherm met een lengte zoals opgenomen in het Tracébesluit HSL-Zuid zou worden gerealiseerd. De nadien door de minister aangevoerde redenen voor inkorting van het desbetreffende geluidsscherm, te weten beperking van het ruimtebeslag, kostenbesparing en de afwezigheid van geluidsgevoelige objecten, acht de Afdeling onvoldoende grond voor het niet honoreren van de verwachtingen. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat de belangen van appellant bij de afwegingen over de voorgenomen inkorting een rol hebben gespeeld. De minister heeft dan ook door het vaststellen van het Tracébesluit, voor zover dat in een inkorting van het bedoelde geluidsscherm voorziet, in strijd met het vertrouwensbeginsel besloten.

Indien een bestuursorgaan zich in zijn besluitvorming onvoldoende rekenschap heeft gegeven van gemaakte afspraken, is de bestuursrechter bereid een besluit te vernietigen. Dit lijkt – zoals uit bovengenoemde voorbeelden volgt – echter vooral het geval te zijn indien een bestuursorgaan in het geheel geen rekening heeft gehouden met de afspraken of een zeer gebrekkige motivering heeft gegeven voor het niet honoreren van door de afspraken gewekte verwachtingen. De aanwezigheid van derdebelangen en de formulering van de afspraken zijn uiteraard ook van belang bij de beoordeling of een besluit vernietigd moet worden.

Uit de benadering van de Afdeling volgt dat de wederpartij van de overheid bij een bevoegdhedenovereenkomst in het algemeen niet heel veel bestuursrechtelijke poten heeft om op te staan wanneer de uiteindelijke besluitvorming niet beantwoordt aan de aan de overeenkomst ontleende verwachtingen.10 Niet alleen blijkt het bij nadere uitleg van de afspraken uit de overeenkomst meestal slechts om inspanningsverplichtingen te gaan, maar ook is die overeenkomst slechts een van de belangen die een bestuursorgaan moet betrekken in zijn besluitvorming. De bestuursrechter beoordeelt vervolgens slechts of die belangenafweging voldoende redelijk is. Gelet op de inhoud van de meeste bevoegdhedenovereenkomsten, die vooral bestaan uit inspanningsverplichtingen die geen garanties geven over de uitkomst van besluitvorming, is de relatief zwakke binding van deze overheidsuitlating in die zin dat daaraan zelden vertrouwen kan worden ontleend aldus dat een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, niet verrassend.11

Schueler constateerde kort na Etam/Zoetemeer12 dat bevoegdhedenovereenkomsten vooral het praktische nut hebben dat partijen hun intentie tot samenwerking aan elkaar duidelijk maken, niet zo zeer dat zij een basis voor afdwingbare rechten bieden.13

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.