3.5.5 De bevoegdheid tot het geven van een bindende rechterlijke beslissing

Van een totaal andere orde dan het krijgen van aanwijzingen of het moeten afleggen van verantwoording is de situatie waarin een orgaan van de uitvoerende macht in feite het eindoordeel in een juridisch geschil geeft. Deze situatie wordt door het Hof zonder meer in strijd geacht met het ‘recht op een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie’. Voorbeelden hiervan zijn de zaken Benthem,1Van de Hurk2 en T. en V. t. het Verenigd Koninkrijk.3

In Benthem is het destijds in Nederland fungerende Kroonberoep verworpen als een volwaardig alternatief voor een rechterlijke procedure. Voor bepaalde administratieve zaken stond een rechtsgang open bij de Kroon, die inzake de te nemen beslissing (koninklijk besluit) vooraf werd geadviseerd door de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State. De Nederlandse regering voerde aan dat de Afdeling in feite als een gerecht opereerde en de bevoegde minister slechts zelden van het advies afweek. Het Hof reageerde daar als volgt op:

Artikel 6 EVRM was geschonden, omdat noch de Afdeling (die formeel slechts adviseerde aan de Kroon en zelf het voorliggende geschil niet kon beslissen), noch de Kroon (die niet onafhankelijk en onpartijdig was) aangemerkt kon worden als een rechterlijke instantie in de zin van die bepaling.

T. en V., twee minderjarige jongens, zijn door een jury schuldig bevonden aan het vermoorden van een Britse peuter. De rechter veroordeelde hen tot een straf van vrijheidsbeneming ‘up to Her Majesty’s pleasure’. Die straf wordt op grond van de Britse jeugdwet automatisch opgelegd aan minderjarigen die zijn schuldig bevonden aan moord. Op grond van een bestaand straftoemetingsbeleid in dergelijke gevallen adviseerden daartoe aangewezen rechters een strafduur van 8 en 10 jaar. De Minister van Binnenlandse Zaken stelde de uiteindelijke strafduur onder hevige druk vanuit de maatschappij vast op 15 jaar. Het Hof merkte hierover simpelweg op dat de minister duidelijk niet onafhankelijk van de uitvoerende macht was, en artikel 6 EVRM daarom was geschonden.5 Erg verwonderlijk is dat niet: de minister is immers (onderdeel van) de uitvoerende macht.

Het is in deze zaken soms moeilijk aan te geven op welke grond artikel 6 EVRM is geschonden. Kan men bijvoorbeeld nog wel spreken van een rechterlijke instantie indien een minister het eindoordeel geeft? Op het eerste gezicht zeker niet. Het antwoord op deze vraag hangt uiteraard af van de criteria die men hanteert voor een ‘rechterlijke instantie’. Indien het criterium is dat het moet gaan om een (overheids)orgaan dat een bindende beslissing neemt in een juridisch geschil, dan zou ook de minister een rechterlijke instantie kunnen zijn. Volgens het Hof kent een rechterlijke instantie in de zin van artikel 6 EVRM evenwel meer elementen dan het beslissingscriterium, enkele waarvan expliciet genoemd worden in het artikel zelf, zoals de onafhankelijkheid en onpartijdigheid.6 Dit blijkt eveneens uit de zaak Van de Hurk, waarin de conclusie van het Hof dan ook tweeledig is. Het Nederlandse College van Beroep voor het bedrijfsleven was, vanwege de wettelijke bevoegdheid van de regering om de gevolgen van een door het College gegeven uitspraak teniet te doen op grond van het algemeen belang, volgens het Hof in de eerste plaats geen rechterlijke instantie in de zin van artikel 6 EVRM. Ten tweede leverde dit volgens het Hof een gebrek aan (functionele) onafhankelijkheid in de zin van artikel 6 EVRM op: ‘This power [to give a binding decision which may not be altered by a non-judicial authority to the detriment of an individual party] can also be seen as a component of the ‘independence’ required by Article 6 para 1.’7 Dat artikel 74 Wet Arbo (oud) in feite een dode letter was, waarvan nog nooit gebruik was gemaakt, deed hieraan niets af: ‘It follows that at the material time section 74 of the 1954 Act, which remained in force until 1 January 1994, allowed the Minister partially or completely to deprive a judgment of the Tribunal of its effect to the detriment of an individual party. One of the basic attributes of a ‘tribunal’ was therefore missing.’8.

Overigens kan men zich afvragen of het in de hier geschetste voorbeelden van T. en V. en Van de Hurk, daadwerkelijk de uitvoerende macht is die een eindoordeel geeft. Immers, in beide zaken is er wel sprake van een beslissend oordeel van de rechter, maar wordt respectievelijk in de straftoemeting op grond van dat oordeel en in de uitvoering daarvan ingegrepen door een orgaan van de uitvoerende macht. Het rechterlijk oordeel op zich blijft zijn kracht behouden.9