10.5 Verschillende toetsmomenten

Globaal zijn er twee momenten waarop het vertrouwen in de andere staat een rol speelt, te weten op het moment dat een verdrag wordt gesloten en dat vertrouwen meer abstract wordt getoetst, en op het moment dat een concrete samenwerking tot stand is gekomen of zal komen en dat vertrouwen dus ook meer concreet aan de orde is. Bij het sluiten van het verdrag is het de wetgever die het vertrouwen toetst, of in elk geval kan toetsen, terwijl in het concrete geval het bestuur en de rechter aan zet zijn.

De abstracte toets door de wetgever vindt formeel eerst plaats door de regering, die al dan niet een bi- of multilateraal verdrag sluit of toetreedt tot een bestaand multilateraal verdrag, en vervolgens door de volksvertegenwoordiging die al dan niet stilzwijgend een verdrag goedkeurt, waarna het kan worden geratificeerd. Het moge duidelijk zijn dat het diplomatiek minst problematische moment om het vertrouwen te toetsen in de beginfase ligt. Wordt de rechtsorde van de andere staat als ontoereikend gezien, dan is het simpelweg niet starten van enige onderhandeling de meest elegante wijze om daaraan niet gebonden te raken. Daarna wordt de diplomatieke ruimte om vertrouwen, of beter: wantrouwen, de doorslag te laten geven al maar kleiner. Formeel staat daar wellicht weinig aan in de weg, het gezichtsverlies voor en de schoffering van de andere staat worden groter naarmate het proces vordert, zeker als het verdrag eenmaal is ondertekend, en a fortiori als het is geratificeerd. Dat laat onverlet dat zo lang het verdrag niet is geratificeerd onvoldoende vertrouwen in de verdragspartner juridisch onproblematisch kan prevaleren. Is het verdrag eenmaal geratificeerd en in werking, dan verandert dat aangezien het vertrouwen dan doorgaans in een concreet geval een rol speelt. Voor de volledigheid zij opgemerkt dat ook nadien in abstracte zin onvoldoende vertrouwen een internationaalrechtelijke vertaling kan krijgen, te weten door opschorting of zelf opschorting van het verdrag. Eerder bleek echter al dat dit een zeldzaamheid is.1

In paragraaf 5.1 is ook aandacht besteed aan het realiteitsgehalte van de aanname dat het vertrouwen een rol heeft gespeeld bij het sluiten van een verdrag, met name bij bijzondere (VN-)verdragen. Daar bleek ook dat verdragen die op dit punt problematischer zijn – omdat nagenoeg elk land toe kan treden en toetsing van vertrouwen eigenlijk niet aan de orde is – op het vlak van strafrechtelijke samenwerking (meestal in de vorm van uitlevering en/of kleine rechtshulp) minder dwingend zijn geformuleerd en vaak het principe van aut dedere aut iudicare hanteren. Toch wordt in de praktijk ook op grond van (het enkele bestaan van) een dergelijk breed verdrag een uitgangspunt van vertrouwen gebaseerd. Eerder merkte ik daarover op dat het maar zeer de vraag of daarvoor enige werkelijke rechtvaardiging bestaat. Die stijgt niet uit boven het algemene beginsel van pacta sunt servanda. Bij brede VN-verdragen zegt dat in wezen niets over het algemene rechtsstatelijke gehalte van een verdragsstaat, maar enkel iets over de nakoming van verplichtingen tot bijvoorbeeld het bestrijden van drugshandel of terrorisme. Anders gezegd: deze verdragen hebben eigenlijk nauwelijks een rechtsstatelijke dimensie en niet goed valt in te zien waarom op dergelijke verdragen dan toch een zeker vertrouwen kan worden gebaseerd dat het in de (alle?) verdragstaten wel goed zit met de rechtsstatelijkheid. De nadruk die in dergelijke verdragen vaak ligt op bestrijding van bepaalde vormen van criminaliteit (die bij terrorisme en drugs zelfs leidt tot het gebruik van militair jargon – the war on terrorism, the war on drugs), kan juist tot het tegenovergestelde leiden: de wens om die vormen van criminaliteit grondig te bestrijden gaat dan juist ten koste van de rechtsstaat. Zeker bij terrorisme laat de recente geschiedenis hiervan legio voorbeelden zien.

Toetsing van het vertrouwen in het concrete geval heeft plaats te vinden binnen de juridische speelruimte die daarvoor na inwerkingtreding van het verdrag bestaat. Van belang is dan, zoals eerder uitgebreid aan de orde is gekomen,2 hoe dwingend het verdrag is waar het de beginselverplichting om een bepaalde samenwerking aan te gaan betreft en samenhangend waar het gaat om de weigeringsgronden en de voorwaarden voor samenwerking.