De grondwetsherzieningsprocedure (SteR nr. 52) 2021/II.6.8.6:II.6.8.6 De Staatscommissie-Biesheuvel

De grondwetsherzieningsprocedure (SteR nr. 52) 2021/II.6.8.6

II.6.8.6 De Staatscommissie-Biesheuvel

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In 1985 opperde de Staatscommissie-Biesheuvel een correctief wetgevingsreferendum ook in het geval van de grondwetsherzieningsprocedure na afloop van de tweede lezing.1 Deze Staatscommissie stelde een facultatief bindend correctief referendum voor. Zij wilde geen referendum na de eerste lezing:

‘Een mogelijk referendum reeds na de eerste lezing wordt door de commissie minder wenselijk geacht, omdat het in dat geval mogelijk is dat er twee referenda worden gehouden over één onderwerp.’2

In deze opzet blijven ontbindingsverkiezingen gehandhaafd. Dat vond de Staatscommissie-Biesheuvel geen bezwaar, aangezien het karakter van een kiezersraadpleging volgens haar op de achtergrond staat. Zo staat in het rapport:

‘De commissie wijst op echter op de bestaande praktijk dat een dergelijke ontbinding samenvalt met de periodieke verkiezingen van de Tweede Kamer. Daardoor wordt het karakter van raadpleging van de kiezers geheel naar de achtergrond geschoven.’3

De mogelijkheid van een referendum zou overigens niet gelden voor bepalingen die betrekking hebben op het koningschap of het koninklijk huis. 4 Het tweede lid van het door de Staatscommissie voorgestelde 137a Grondwet luidde als volgt:

‘2.

Wordt het voorstel van wet overeenkomstig artikel 89j aan een volksstemming onderworpen, dan is het voorstel bij volksstemming aangenomen, indien een meerderheid van ten minste twee derden zich voor het voorstel uitspreekt en deze meerderheid ten minste dertig procent omvat van hen die gerechtigd waren aan de volksstemming deel te nemen.’5

Opvallend is dat de Staatscommissie-Biesheuvel de eis van een gekwalificeerde meerderheid wél wilde koppelen aan een referendum in tegenstelling tot bijvoorbeeld de Staatscommissie Cals/Donner.6 De plannen van de Staatscommissie-Biesheuvel resulteerden niet direct in concrete wetsvoorstellen.

Pas in 1994 pleitte het eerste kabinet-Kok (Paars I) in het regeerakkoord van Paars I in het kader van bestuurlijke vernieuwing voor een voorzichtig voor (een onderzoek naar) een facultatief referendum.7 In een notitie legde het kabinet vervolgens allerlei variabelen voor,8 waarna in december 1996 een voorstel voor een facultatief correctief bindend wetgevingsreferendum volgde.

Dit voorstel had ook betekenis voor de grondwetsherzieningsprocedure. Weliswaar beoogde het voorstel niet de verklaringswetten referendabel te maken. De regering volgde op dit punt de Staatscommissie-Biesheuvel. Het wetsvoorstel bevatte m.b.t. de tweede lezing een zesde lid met de volgende tekst:

‘6.

Een voorstel tot verandering in de Grondwet kan alleen aan een referendum worden onderworpen nadat het door de Staten-Generaal in tweede lezing is aangenomen.’9

Op grond van dit regeringsvoorstel is een correctief wetgevingsreferendum mogelijk na de tweede lezing. Een verschil met de eindrapportage van de Staatscommissie- Biesheuvel is dat er geen gekwalificeerde meerderheidseis is verbonden aan het referendum.

Het ging hier om een referendum op initiatief van de burger. Burgers moesten binnen drie weken middels 40.000 handtekeningen een inleidend verzoek doen. Indien dat zou lukken, dan moesten burgers binnen zes weken 600.000 handtekeningen verzamelen voor een definitief verzoek. Belangrijk was verder dat enkele onderwerpen uitgesloten waren. In het voorstel stond een artikel 89b opgenomen:

‘Niet aan een referendum kan worden onderworpen een voorstel van wet inzake het koningschap, het koninklijk huis of de begroting bedoeld in artikel 105, eerste lid, dan wel een voorstel van wet dat uitsluitend strekt tot uitvoering van verdragen, besluiten van volkenrechtelijke organisaties of het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, met uitzondering van de goedkeuring van verdragen ter zake die alleen voor Nederland gelden.’10

Bij deze opzet zijn verschillende kanttekeningen te plaatsen. 1. Het resultaat van deze opzet is een verdere verzwaring van de procedure. 2. Het is in deze opzet mogelijk dat de kiezer in een referendum met een gewone meerderheid een voorstel tot verandering verwerpt, dat door de Tweede en de Eerste Kamer in tweede lezing met een gekwalificeerde meerderheid na lang wikken en wegen is aangenomen. Mijns inziens is het kwestieus dat het werk van regering en parlement na twee lezingen (inclusief een gekwalificeerde meerderheid) op een dergelijke manier ongedaan moet kunnen worden gemaakt. 3. Het voorstel laat veel over aan de wetgever voor nadere uitwerking. Belangrijke eisen omtrent een verzoek voor een dergelijk referendum zouden bij wet moeten worden bepaald (zie de artikelen 89g jo. 89a en 89 d). Kortmann wees er op dat de wetgever vrij eenvoudig een verzoek tot een referendum kan bemoeilijken of vereenvoudigen.11

Vanwege bovengenoemde nadelen is het in mijn ogen passender om een correctief facultatief referendum in te voeren na de totstandkoming van een verklaringswet. Dan kan het voorstel – mits het voorstel niet bij referendum is verworpen - haar weg weer vervolgen richting een tweede lezing. Hierover volgt later meer.

In hoofdstuk 3, paragraaf 10, schreef ik al dat dit voorstel in 1999 sneuvelde in tweede lezing tijdens de Nacht van Wiegel. Paars II diende in maart 2000 opnieuw een voorstel in ter invoering van een correctief referendum met wederom een zesde lid.12 Dit voorstel kwam in essentie overeen met het voorstel dat verworpen was tijdens de Nacht van Wiegel. Onder het kabinet-Balkenende II was hier geen draagvlak meer voor. In juni 2004 verwierp de Tweede Kamer het voorstel in tweede lezing.13

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.