3.5.3 Aanwijzingen en beïnvloeding

Een rechter die gehouden is bevelen of aanwijzingen op te volgen, is ondergeschikt aan zijn bevelgever.1 Niettemin wil ik hier in aanvulling op de vorige paragraaf wat specifieker ingaan op het aspect aanwijzingen. Als een rechter bevelen krijgt van de uitvoerende macht, raakt dat de rechterlijke onafhankelijkheid in zijn kern. Daarbij hangt het er van af waarop de bevelen betrekking hebben. Aanwijzingen die zien op de uitoefening van de rechterlijke functie (hoe te oordelen) moeten worden onderscheiden van aanwijzingen die op een ander terrein liggen (bijv. een aanwijzing ten aanzien van een andere functie die de rechter eveneens uitoefent, of ten aanzien van zaken die kunnen raken aan de uitoefening van de rechterlijke functie, zoals de bedrijfsvoering). Ook valt te bezien in hoeverre het onderscheid tussen een concrete aanwijzing (‘veroordeel persoon x’) en een algemene aanwijzing (‘strenger straffen in zaken van kindermishandeling’) relevant is. Tot slot rijst de vraag of het moet gaan om daadwerkelijke bevelen, of dat een bepaald risico van beïnvloeding reeds voldoende is om de onafhankelijkheid in de zin van artikel 6 EVRM aan te tasten.

Het is zonder meer duidelijk dat rechters die aanwijzingen kunnen krijgen van de uitvoerende macht in de uitoefening van hun rechterlijke functie niet onafhankelijk zijn. Aangezien dit zo’n flagrante schending van de functionele onafhankelijkheid is, komt die situatie amper voor in de jurisprudentie. Die conclusie is vooral af te leiden uit overwegingen waarin het Hof de onmogelijkheid tot het ontvangen van aanwijzingen in de geschillenbeslechtende functie expliciet als waarborg van onafhankelijkheid kwalificeert (tegenover bepaalde onafhankelijkheidsgebreken).2 Dergelijke overwegingen luiden als volgt. De Britse Minister van Binnenlandse Zaken was dan wel gerechtigd tot het geven van richtlijnen aan gevangeniscomités met betrekking tot de uitoefening van hun functie, maar zij waren niet onderworpen aan zijn instructies in hun rechtsprekende rol.3 Het enige lid van het Politiecomité van het Zwitserse kanton Vaud was weliswaar een gemeentelijke ambtenaar (jurist van het hoofdbureau van politie), maar zat in persoonlijke hoedanigheid in het Politiecomité en was niet onderworpen aan bevelen in de uitoefening van zijn bevoegdheden.4 En in het kader van artikel 5, derde lid, EVRM (officer authorised by law to exercise judicial power) overwoog de Commissie in Skoogström dat ‘Swedish Public Prosecutors have a personal independence as they can never receive instructions from any public authority when deciding in a particular case’.5 Overigens achtte het Hof de verdragsbepalingen in de laatste twee zaken uiteindelijk toch geschonden. In Belilos vanwege een schijn van afhankelijkheid (de gewone burger zou de ambtenaar toch zien als deel van de politie, ondergeschikt aan zijn meerderen en loyaal aan zijn collega’s) en in Skoogströmvanwege de afhankelijkheid van partijen (de officier van justitie die besloot over de verlening van voorlopige detentie was zelf partij in de zaak).

De vraag die dus overblijft, is of rechters die aanwijzingen op een ander vlak dan de rechterlijke functie kunnen krijgen nog wel onafhankelijk zijn. Dit kan vooral problematisch zijn met het oog op de schijn van afhankelijkheid van een rechterlijke instantie. Volgens de Commissie is dat niet altijd het geval:

Zoals bekend, achtte het Hof in tegenstelling tot de Commissie artikel 6 EVRM niet geschonden in deze zaak. Over de aanwijzingsbevoegdheid zegt het: ‘The Federal Constitution and the Federal Agricultural Authorities Act make provi-sion for their independence and prohibit public authorities from giving them any instructions concerning their judicial duties.’ (curs. PvdE). Dit laatste vindt het Hof dus doorslaggevend. Toch heeft het Hof in andere zaken wel een probleem gemaakt van bevelsmogelijkheden op een ander terrein dan van de rechterlijke functie met het oog op de onafhankelijkheid van de rechterlijke instantie. Hieronder volgen enkele overwegingen uit de uitspraak van het Hof in de zaak Yakis, waaruit achtereenvolgens blijkt dat enerzijds de onmogelijkheid tot het krijgen van aanwijzingen in de uitoefening van de rechterlijke functie een waarborg voor onafhankelijkheid vormt, en anderzijds de militaire rechters onderworpen zijn aan bevelen van de uitvoerende macht op ander terrein, mede als gevolg waarvan een schijn van afhankelijkheid rust op de rechterlijke instantie.

Aangezien het in de zaken voor het Hof doorgaans niet ging om daadwerkelijk ontvangen aanwijzingen, maar slechts om de mogelijkheid daartoe, kan de vraag in hoeverre het onderscheid tussen een concrete en een algemene aanwijzing relevant is, niet beantwoord worden (noch voor aanwijzingen in de rechterlijke functie, noch voor aanwijzingen in een andere functie). Aannemelijk is dat algemene aanwijzingen in de rechterlijke functie in strijd komen met artikel 6 EVRM als er objectieve factoren zijn die er op wijzen dat er druk van buitenaf op de rechter is gelegd.

Tot slot de bepaling uit de eerdergenoemde aanbeveling van het Comité van Ministers die ziet op dit aspect van de onafhankelijkheid. Principle I, tweede lid, onder d:

Volgens het Comité moet de rechter in alle opzichten vrij zijn in het bepalen van zijn oordeel. Directe, noch indirecte (pogingen tot) beïnvloeding van de rechter is toegestaan. Hierin wordt bovendien een verband gelegd tussen de onafhankelijkheid en onpartijdigheid, in die zin dat de eerste een voorwaarde is voor de laatste. Alleen zonder allerlei drukmiddelen en invloeden van buitenaf – from any quarter – kan de rechter onbevooroordeeld tot een oordeel komen. Dit beginsel beperkt zich dus niet tot druk afkomstig van andere overheidsmachten, maar strekt zich bijvoorbeeld ook uit tot media, maatschappij en lobbygroepen.