2.4.1 Van rechtszekerheid naar vertrouwen

Tijdens de ontwikkelingen op het gebied van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming in de 20^e eeuw verschenen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur langzaam ten tonele. De eerste stapjes daartoe werden gezet in de Kroonjurisprudentie en de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (als ambtenarenrechter) in de jaren 30 van de 20^e eeuw. De Centrale Raad toetste aan rechtszekerheid als buitenwettelijke toetsingsgrond.1 De ongeschreven normen werden nog niet algemene beginselen genoemd. De onomwonden erkenning van ‘de ongeschreven normen van behoorlijke administratie’ vond plaats na de Tweede Wereldoorlog.2

Donner kenschetst de ontwikkeling van het vertrouwensbeginsel als een reactie tegen het legaliteitsdenken:

De betrekking tussen bestuur en bestuurden moest niet louter worden beheerst door rechtsvoorschriften, maar ook door goede trouw, oftewel door redelijkheid en billijkheid.4 Die goede trouw en redelijkheid en billijkheid – die we in het volgende hoofdstuk zullen tegenkomen als een van de grondslagen voor vertrouwensbescherming in het civiele recht – dienden als basis voor de ontwikkeling van de zogenoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur, beginselen op grond waarvan besluiten niet alleen conform het geschreven recht moesten zijn, maar ook moesten voldoen aan ongeschreven normen van behoorlijkheid.

Wiarda merkt in zijn VAR-preadvies van 1952 op hoe met de introductie van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur5 als toetsingsgrond ‘een nieuwe poging is ondernomen om enerzijds een rechterlijke of semi-rechterlijke controle op de rechtmatigheid van bestuurshandelingen uit te breiden tot een algemene behoorlijkheidscontrole, anderzijds deze af te grenzen van hetgeen men doelmatigheids- of beleidscontrole pleegt te noemen.’6

Hij omschrijft het rechtszekerheidsbeginsel als voorbeeld van algemeen beginsel van behoorlijk bestuur eerst op de dan gangbare wijze: op grond van dit beginsel moet het bestuur zich aan zijn eigen regels houden.7 Het gaat dan om toepassing van het objectieve recht. Het rechtszekerheidsbeginsel heeft echter volgens hem ‘nog een geheel ander facet’. De algemene strekking van het rechtszekerheidsbeginsel is dat gerechtvaardigde verwachtingen behoren te worden gehonoreerd:

Wiarda meende dus dat naast het uitgangspunt dat aan rechtsregels vertrouwen kan worden ontleend, ook een ‘simpele toezegging’ een bron van gerechtvaardigde verwachtingen kan zijn in een individueel geval. Over een succesvolle toepassing van het rechtszekerheidsbeginsel op grond van een ‘algemene behoorlijkheidscontrole’ wegens gewekte verwachtingen in een individueel geval merkt hij op:

Indien de toezegging afkomstig is van een bevoegd orgaan, moet de overheid volgens Wiarda die toezegging in beginsel honoreren. Doorbreking van die verwachting kan slechts met een bijzondere rechtvaardigingsgrond. Indien met het oog op het algemeen belang uiteindelijk anders moet worden beslist, moet de mogelijkheid van schadevergoeding worden onderzocht.10

Ter Spill onderscheidde in 1959 het (wat wij nu noemen) vertrouwensbeginsel voor het eerst expliciet van het rechtszekerheidsbeginsel. Hij deed dit op grond van een analyse van de jurisprudentie van het eerder genoemde Scheidsgerecht voor de voedselvoorziening. Het Scheidsgerecht toetste aangevallen besluiten niet alleen aan regelingen, maar ook aan de buitenwettelijke normen van redelijkheid en billijkheid.11 De reden hiervoor was dat het Scheidsgerecht in het concrete geval recht wilde doen.12 Het Scheidsgerecht was daarmee de eerste bestuursrechter die (openlijk) keek naar beginselen van ‘behoorlijkheid’.13 In zijn artikelen over de rechtspraak van het Scheidsgerecht wijst Ter Spill op de vijf beginselen die het Scheidsgerecht toepaste, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel der redelijke verwachtingen.14

De jurisprudentie die Ter Spill behandelt onder dit laatste beginsel, zouden wij nu geschillen over de toepassing van het vertrouwensbeginsel noemen. Zo bespreekt hij een zaak waarin een bedrijfschap een vergoeding moest betalen aan een exporteur bij wie dat bedrijfschap het vertrouwen had gewekt dat die exporteur op de mededelingen van een ambtenaar zou kunnen afgaan.15 Ter Spill noemt dit ‘het beginsel dat de administratie de redelijke verwachtingen nopens haar optreden naar vrij goedvinden die zij bij de geadministreerden heeft opgewekt, dient na te komen’.16 Hij onderscheidt dit beginsel van het algemene rechtszekerheidsbeginsel dat volgens hem ziet op bescherming van reeds verworven rechten via bijvoorbeeld een beschikking.17 Het beginsel der redelijke verwachting ziet nu juist niet op verwachtingen als gevolg van beschikkingen en heeft bovendien – in tegenstelling tot het rechtszekerheidsbeginsel – betrekking op uitoefening van discretionaire bevoegdheden.18

In zijn VAR-preadvies uit 1975 onderscheidt Konijnenbelt eveneens het vertrouwensbeginsel en de rechtszekerheid.19 Hij constateert dat de term rechtszekerheid op verschillende manieren wordt gebruikt. Het beginsel kan zien op de bepaalbaarheid en duidelijkheid van rechtsregels die vervolgens ook moeten worden toegepast.20 Het overheidsoptreden moet worden gebonden aan vaste, bekende regels om tegen overheidswillekeur te beschermen. Op basis van geldende regels moeten individuele burgers hun rechtspositie kunnen bepalen. Problemen kunnen zich voordoen indien sprake is van een aan de overheid toerekenbare schijn van rechtstoestand. In dat kader wijst hij op de zogenoemde billijkheidsjurisprudentie waarin een geldende rechtsregel buiten toepassing wordt gelaten op grond van billijkheidsoverwegingen. Voor die rechtspraak – waarbij de bron van verwachtingen nu juist niet de rechtsregel is maar uitlatingen in een concreet geval – kan volgens hem beter de term ‘vertrouwensbeginsel’ worden gebruikt. Rechtszekerheid ziet erop dat het objectieve recht duidelijk moet zijn en moet worden toegepast, terwijl het vertrouwensbeginsel ziet op bescherming van subjectieve verwachtingen die een burger op grond van bestuurshandelen meent te hebben.21 Vertrouwen kan vervolgens worden gewekt door algemene regels en door individuele, concrete handelingen (zoals beschikkingen, contracten en toezeggingen) van een bestuursorgaan.22

Deze uitleg van de begrippen rechtszekerheid en vertrouwen geldt nog steeds. In de huidige rechtsgeleerde literatuur wordt het nog altijd niet gecodificeerde rechtszekerheidsbeginsel gesplitst in het formele en materiële rechtszekerheidsbeginsel.23 Onder het eerste subbeginsel wordt verstaan dat regelgeving en besluiten voldoende duidelijk en kenbaar moeten zijn voor belanghebbenden.24 Op grond van het materiële rechtszekerheidsbeginsel moet een bestuursorgaan het recht respecteren en mag het besluiten niet met terugwerkende kracht aan burgers opleggen.25 Het materiële rechtszekerheidsbeginsel ziet op het vertrouwen dat een rechtspositie ongewijzigd blijft. Het vertrouwensbeginsel – het beginsel dat een bestuursorgaan gewekte verwachtingen honoreert – wordt dan gezien als een verschijningsvorm van dit materiële rechtszekerheidsbeginsel en ziet op vertrouwen als gevolg van een bepaalde verklaring of gedraging over toekomstig overheidshandelen.26 In de literatuur is op het prospectieve karakter van het vertrouwensbeginsel gewezen: het vertrouwensbeginsel ziet op handelingen van een bestuursorgaan die vertrouwen wekken voordat het een besluit neemt.27

Vandaag de dag is het onderscheid tussen het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel in de praktijk minder van belang. De jurisprudentie maakt geen strikt onderscheid.28 Vast staat dat subjectieve rechten en verwachtingen in een concreet geval zo veel mogelijk recht moeten worden gedaan, soms zelfs in strijd met regelgeving. Het onderscheid tussen vertrouwen gebaseerd op subjectieve verwachtingen en rechtszekerheid (een rechtspositie kunnen bepalen op grond van het geschreven recht of een verkregen recht zoals een besluit) is vooral nodig in geval van een contra-legemtoepassing van gerechtvaardigd vertrouwen. Bij contra-legemtoepassing is afwijking van de wet strikt genomen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, maar wel in overeenstemming met het vertrouwensbeginsel.29 Het vertrouwensbeginsel in het bestuursrecht kan zowel betrekking hebben op verwachtingen over het aanwenden van discretionaire bevoegdheden (bijvoorbeeld in het omgevingsrecht) als gebonden bevoegdheden (bijvoorbeeld in het belastingrecht).