7.4.4 De stand van het huidige recht: het Nederlanderschap als ongedeeld burgerschap?

Voordat wordt ingegaan op de huidige regeling ten aanzien van het Nederlanderschap, de Rijkswet op het Nederlanderschap uit 1985, wordt hieronder aandacht besteed aan de keuze in 1954 bij de inwerkingtreding van het Statuut om het Nederlanderschap te kwalificeren als een Koninkrijksaangelegenheid. In paragraaf 7.3.1 (‘Staatkundige verhoudingen in de nieuwe statutaire rechtsorde: kort begrip’) van dit hoofdstuk is stilgestaan bij de verschillende Koninkrijksaangelegenheden en de gevolgen van de kwalificatie van een bepaald domein als een Koninkrijksaangelegenheid. De aangelegenheden van het Koninkrijk worden, zo volgt uit paragraaf 7.3.1 van dit hoofdstuk, uitgeoefend in samenwerking tussen de landen van het Koninkrijk. Zo ook met betrekking tot het Nederlanderschap, zou men denken. Uit dit onderzoek blijkt dat het Nederlanderschap slechts ogenschijnlijk uniform is geregeld.

In 1954 is ervoor gekozen om binnen het Koninkrijk der Nederlanden te voorzien in een uniform burgerschap: het Nederlanderschap. Vanwege de eenheid van het Koninkrijk en vanwege de betere verzorging van de belangen van de verschillende landen van het Koninkrijk is het Nederlanderschap in 1954 aangemerkt als een Koninkrijksaangelegenheid.1 In de Officiële Toelichting op art. 3 lid 1 sub c Statuut wordt het volgende opgemerkt:

Dit citaat uit de Officiële Toelichting is op zijn minst genomen ambigu te noemen. Er wordt expressis verbis aangegeven dat hier van Nederlanderschap wordt gesproken en niet van nationaliteit, om vervolgens te benadrukken dat het Nederlanderschap de enige nationaliteit is binnen het Koninkrijk voor de drie Rijksdelen, destijds bestaande uit Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen. Hoewel de Toelichting erkent dat het Nederlanderschap de enige ‘nationaliteit’ is binnen het Koninkrijk, wordt gesteld dat het aan de landen is om eventueel een eigen burgerschap in het leven te roepen. Een nadere toelichting op de verschillen volgens de Koninkrijksregering tussen het Nederlanderschap als een gezamenlijke nationaliteit’ en een eventueel burgerschap van de Rijksdelen ontbreekt. Bij het schrijven van deze Toelichting was de geldende regeling ten aanzien van het Nederlanderschap de Wet van 1892 op het Nederlanderschap en het Ingezetenschap. Deze regeling was destijds de geldende regeling in het Koninkrijk inzake het staatsburgerschap van het Koninkrijk. Tot 1954 heeft het Nederlanderschap immers op grond van de Wet van 1892 de rechtsverhouding gereguleerd tussen de burger, zijnde de Nederlander, en zijn rechtsorde, zijnde het Koninkrijk der Nederlanden zoals opgericht in 1814 bij de Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden. Dat in 1954 een nieuwe rechtsorde in het leven is geroepen in dit Koninkrijk – de rechtsorde van het Koninkrijk der Nederlanden, bestaande uit drie Rijksdelen – deed daar niet aan af. De regeling uit 1892 bleef immers na de totstandkoming van dit Statuut gelden in het nieuwe Koninkrijk. Niettemin maakt het Statuut volgens de Officiële Toelichting het mogelijk dat de verschillende Rijksdelen een eigen burgerschap in het leven roepen. Dit lokale burgerschap zal logischerwijs de rechtsverhouding reguleren tussen de burgers van het desbetreffende rijksdeel enerzijds en de rechtsorde van het rijksdeel, thans zijnde Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten, anderzijds.3De iure bestaat een dergelijk construct niet: Aruba kent de iure geen Arubaans burgerschap; Curaçao kent de iure geen Curaçaos burgerschap; Sint Maarten kent de iure geen Sint Maartens burgerschap – Nederland evenmin. Alle landen van het Koninkrijk kennen het Nederlanderschap als staatsburgerschap. Dat er de facto echter wel degelijk een Arubaans, Curaçaos, Sint Maartens en Nederlands burgerschap bestaat, zal blijken bij de behandeling van het vraagstuk van de mogelijke wederkerigheid van het Nederlanderschap. Hierover volgt nader in het navolgende.

Het Nederlanderschap wordt toegekend door het Koninkrijk der Nederlanden. De thans geldende regeling is de Rijkswet op het Nederlanderschap uit 1985. Deze rijkswet vervangt de Wet op het Nederlanderschap en het Ingezetenschap uit 1892. Overzeese ingezetenen waren, vanwege hun status als Nederlander op grond van het Burgerlijk Wetboek van 1838, volledige Nederlander op grond van de Wet op het Nederlanderschap en ingezetenschap uit 1892.4 Deze omstandigheid bracht met zich dat de overzeese ingezetenen hun status als Nederlander behielden bij de inwerkingtreding van de Rijkswet op het Nederlanderschap. De hoofdregel ter verkrijging van het Nederlanderschap van rechtswege is vervat in art. 3 lid 1 Rijkswet op het Nederlanderschap, luidend: “Nederlander is het kind waarvan ten tijde van zijn geboorte de vader of de moeder Nederlander is, alsmede het kind van een Nederlander die voordien is overleden.”5 De omstandigheid dat de ingezetenen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten sinds 1892 het volledige Nederlanderschap hebben en de Rijkswet op het Nederlanderschap uit 1985 daaraan niets verandert, brengt met zich dat Arubanen, Curaçaoënaars en Sint Maartenaren Nederlanders zijn volgens de huidige stand van zaken. Hoe valt de rechtsverhouding tussen de Nederlander (overzee) en de rechtsorde van het Koninkrijk te kwalificeren? Is deze rechtsverhouding ook wederkerig ingericht? Zo ja, welke rechten en plichten brengt de rechtsverhouding tussen de Nederlander (overzee) en de rechtsorde van het Koninkrijk met zich?

Bij bestudering van het Statuut blijkt dat dit document in beginsel met geen woord rept over rechten noch plichten van de staatsburgers van dit Koninkrijk, Nederlanders. In ieder geval één Rijksnorm in de Grondwet kan worden bestempeld als een Koninkrijksgrondrecht. Deze is te vinden in art. 2 Grondwet, dat bij rijkswet is vastgesteld.6 Op grond van deze bepaling heeft iedere Nederlander het recht om niet uit Nederland te worden uitgezet en is er een verbod in het Koninkrijk om een Nederlander lichtvaardig uit te leveren aan een vreemde staat.7 Deze rechten hebben in beginsel betrekking op de verhouding die iedere Nederlander, dus ook die uit de overzeese landen, heeft tot het land Nederland. Alleen de uitlevering van een Nederlander geschiedt binnen het gehele Koninkrijk krachtens verdrag, waarbij verdere voorschriften inzake de uitlevering bij wet worden geregeld.8 Daarnaast hebben alle Nederlanders het recht om te worden vertegenwoordigd in een vertegenwoordigend lichaam binnen het Koninkrijk, zo blijkt uit art. 46 Statuut. Op dit recht wordt verderop in dit hoofdstuk uitvoerig ingegaan.9

Met betrekking tot mogelijke plichten jegens het Koninkrijk kan worden geconstateerd dat Nederlandse staatsburgers weinig plichten hebben jegens het Koninkrijk. De enige plicht is dat de burgers zich dienen te houden aan verbindende voorschriften die van rijkswege worden uitgegeven. Ten aanzien van de klassieke militaire dienstplicht regelt art. 31 lid 1 Statuut dat personen die woonachtig zijn in Aruba, Curaçao en Sint Maarten niet dan bij landsverordening tot dienst in de krijgsmacht dan wel tot burgerdienstplicht kunnen worden verplicht.10 Dit heeft tot gevolg dat, hoewel de verdediging van het Koninkrijk een Koninkrijksaangelegenheid is, de dienstplicht een aangelegenheid van de landen van het Koninkrijk is.11 Louter bij Arubaanse, Curaçaose en Sint Maartense landsverordening kan de militaire dienstplicht van de personen die aldaar woonachtig zijn worden opgelegd.12 Dit geldt evenzo voor Nederland – alwaar de militaire dienstplicht wordt geregeld bij de Dienstplichtwet.

De rechtsverhouding die het Nederlanderschap met zich brengt tussen de staatsburger en het Koninkrijk kan derhalve niet worden aangemerkt als een wederkerige rechtsverhouding. Zoals naar voren is gekomen uit het vorige hoofdstuk ten aanzien van de werking van het Franse burgerschap, kunnen de rechten en plichten van de Franse burger (overzee) jegens de Republiek worden gevonden in het Charte des droits et devoirs du citoyen français. In dit document wordt onder andere de gelijke behandeling van burgers en het kiesrecht voor nationale vertegenwoordigende organen bestempeld als rechten die de Franse burgers (overzee) bezitten en de militaire dienstplicht als een plicht van de Franse burgers (overzee). Een dergelijk document ontbreekt in de rechtsorde van het Koninkrijk. Dit gemis heeft in combinatie met de afwezigheid van rechten en plichten van staatsburgers in het Statuut tot gevolg dat de Nederlandse staatsburger (overzee) geen wederkerige rechtsverhouding heeft tot het Koninkrijk. Het aspect van beloning – dat inherent is aan het Unieburgerschap en het Franse burgerschap zoals ter sprake gekomen in de Hoofdstukken V en VI – ontbreekt geheel in de statutaire rechtsorde. In de rechtsorde zoals die in het leven is geroepen door het Statuut beloont het Nederlanderschap de staatsburgers niet met rechten voor de plichten. Het staatsburgerschap van het Koninkrijk sluit daarmee naadloos aan bij de staatsrechtelijke en staatkundige verhoudingen binnen het Koninkrijk, waarbij het Statuut de Koninkrijkslanden de nodige autonomie garandeert.

De vraag doet zich op grond van het voorgaande voor tussen welke actoren het Nederlanderschap dan wel een rechtsverhouding in het leven roept. Het Nederlanderschap brengt zoals hiervoor blijkt geen rechtsverhouding met zich tussen de Nederlander en het Koninkrijk, maar zoals in het navolgende zal blijken tussen de Nederlander en de rechtsorde van zijn land binnen het Koninkrijk. Hoewel het Nederlanderschap is toegekend door het Koninkrijk, zijn de rechten en plichten die hieraan worden gekoppeld namelijk een aangelegenheid van de landen.13 De stelling dat het Nederlanderschap een rechtsverhouding met zich brengt tussen de Nederlander en zijn Koninkrijksland, zal worden verdedigd aan de hand van de werking van twee rechten die bij zowel het Franse burgerschap als het Europees Unieburgerschap ter sprake zijn gekomen: ten eerste het reis- en vestigingsrecht binnen het Koninkrijk en ten tweede het kiesrecht voor het vertegenwoordigend lichaam van het Koninkrijk en de vertegenwoordigende lichamen van de landen.

Over het reis- en vestigingsrecht binnen het Koninkrijk kan het volgende worden opgemerkt. De Koninkrijksaangelegenheden zijn weergegeven in paragraaf 7.3.1 (‘Staatkundige verhoudingen in de nieuwe statutaire rechtsorde: kort begrip’) van dit hoofdstuk. Zoals uit art. 3 lid 1 sub f Statuut blijkt is enkel het toezicht op de algemene regels betreffende de toelating en uitzetting van Nederlanders binnen het Koninkrijk een Koninkrijksaangelegenheid. De Officiële Toelichting op deze bepaling stelt:

Hieruit kan worden afgeleid dat het Statuut geen vrij reis- en vestigingsrecht erkent op het grondgebied van het Koninkrijk. Ieder land heeft de bevoegdheid daarbij regels uit te vaardigen. Wel dienen de landen hierbij Nederlanders van de andere landen in hun toelatingsbeleid gelijk te behandelen.15 Het voorgaande heeft geresulteerd in de omstandigheid dat de overzeese landen Aruba,16 Curaçao17 en Sint Maarten18 gebruik hebben gemaakt van deze bevoegdheid en het toelatingsbeleid van Nederlanders hebben onderworpen aan regelgeving.19 Ook het land Nederland heeft hiervan gebruik gemaakt voor de regulering van de toelating van Nederlanders tot de zogenoemde BES-eilanden.20 Voor het Europese deel van het land Nederland bestaat een dergelijke regeling vooralsnog niet.21 Vast staat in ieder geval dat de regeling van het reis- en vestigingsrecht van Nederlanders valt onder de bevoegdheid van de landen van het Koninkrijk. Een dergelijke regeling in Aruba, Curaçao, Sint Maarten en Nederland is derhalve conform het Koninkrijksrecht. Het Nederlanderschap verandert in dit kader niets aan dit construct, omdat deze bevoegdheid toekomt aan de landen. Zij dienen bij de uitvaardiging van deze regeling niettemin alle Nederlandse staatsburgers gelijk te behandelen. In hoeverre dergelijke voorstellen van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en Nederland conform het Europees Unierecht zijn, in het bijzonder het Unierechtelijke reis- en vestigingsrecht dat toekomt aan Unie burgers, wordt behandeld in paragraaf 7.5 van dit hoofdstuk. Het geschetste construct brengt het gevolg met zich dat de Nederlandse staatsburgers van alleen het desbetreffende Koninkrijksland betrokken zijn bij het uitvaardigen van regelingen aangaande het reis- en vestigingsrecht van Nederlanders tot het betrokken land. Het ongedeelde karakter van, bijvoorbeeld, het Franse burgerschap illustreert dat alle Franse burgers ongeacht de werkelijke woonplaats door middel van hun politieke representant betrokken zijn bij de vraag of het reis- en vestigingsrecht tot een bepaald gebied van de Republiek dient te worden beperkt.

De rechtsorde die in het leven is geroepen door het Statuut voorziet de iure niet in een Koninkrijksparlement.22 Er is derhalve in de termen van Bodin, zoals behandeld in Hoofdstuk II geen burgerschapsinstituut binnen het Koninkrijk waarin alle Nederlanders zijn vertegenwoordigd. Dit is anders in de in Hoofdstuk V behandelde EU en in de in Hoofdstuk VI behandelde Franse Republiek. Zoals blijkt uit Hoofdstuk V vertegenwoordigt het Europese Parlement alle Unieburgers.23 Het Franse Parlement vertegenwoordigt volgens een vergelijkbare logica alle Franse staatsburgers.24 De in paragraaf 7.3 (‘Naar een nieuwe statutaire rechtsorde’) genoemde Rijksgrondwet voorzag in een Koninkrijksparlement. Resolutie X van de Rijksconferentie van 1948 heeft betrekking op het parlement van het Koninkrijk.25 In dit verband is het relevant enkele passages uit deze Resolutie op te nemen. De Resolutie vangt als volgt aan:

Deze resolutie komt tegemoet aan verschillende idealen, zoals dat er een vertegenwoordigend orgaan is dat de ‘volkeren’ van de verschillende delen van het constitutionele verband – het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden – vertegenwoordigt. De resolutie maakt het mogelijk dat iedere burger door middel van zijn representant deelneemt aan de totstandkoming van verbindende voorschriften die van toepassing zijn op de burgers. Niettemin is deze resolutie volgens Van Helsdingen de ‘meest ingewikkelde en de meest omstreden resolutie’ geweest.27 Er zijn namelijk verschillende langdurige debatten gehouden over de verschillende elementen van deze resolutie.28 Daarnaast heeft deze resolutie ervoor gezorgd dat een nieuwe opzet van de rechtsorde van het Koninkrijk nodig werd geacht.29 Gedurende de vergaderingen is gedebatteerd over de wijze van invulling van het vertegenwoordigend orgaan: diende dit unitarisch of federatief te worden vormgegeven? De bezwaren van een unitarisch systeem hadden onder meer betrekking op de moeilijkheid van de getalsverhouding van de vertegenwoordigers van Suriname, de Nederlandse Antillen en Nederland.30 Een ander bezwaar was de constatering dat de overzeese delen moeilijk een groot aantal bekwame personen kunnen missen die zich ‘louter’ inzetten voor de rechtsorde van het Koninkrijk. Tegen een federatief parlement van het Koninkrijk bestond het bezwaar van een zogenoemd ‘deadlock’: indien één van de parlementen tegenstander is, dan vindt geen doorgang plaats van een bepaald voorstel.31 Deze resolutie werd echter, zoals hiervoor is opgemerkt, niet verwezenlijkt in het Statuut. Wel kent het Statuut een bepaling die in hoofdlijnen vereisten stelt aan de regeling van het kiesrecht in de landen van het Koninkrijk. Deze bepaling is te vinden in art. 46 Statuut.32 Deze bepaling heeft betrekking op de vertegenwoordigende lichamen van de landen, dat wil zeggen de Staten-Generaal, de Staten van Aruba, de Staten van Curaçao en tot slot de Staten van Sint Maarten.33 Een fundamenteel principe dat deze bepaling omarmt is dat het kiesrecht voor algemeen vertegenwoordigende lichamen wordt gekoppeld aan het Nederlanderschap.34 Dat wil zeggen dat iedere Nederlander in een vertegenwoordigend lichaam dient te zijn gerepresenteerd.35 Indien een Nederlander uit Nederland naar Aruba verhuist, dan bezit hij aldaar het kiesrecht voor de Staten. Andersom evenzo. Indien een Nederlander uit Aruba verhuist naar Nederland, dan bezit hij het kiesrecht voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal. De vuistregel van lid 1 van art. 46 Statuut is derhalve dat de algemeen vertegenwoordigende organen van de landen worden gekozen door Nederlanders die tevens ingezetenen zijn van het betrokken land.36 Lid 2 van deze bepaling is ingevoerd bij Rijkswet van 11 januari 1985, Stb. 1985, 148. Dit lid 2 maakt het mogelijk dat landen ook niet-ingezeten Nederlanders en ingezeten niet-Nederlanders het actief dan wel passief kiesrecht verschaffen voor algemeen vertegenwoordigende organen van het betrokken land. Als gezegd is dit lid 2 de grondslag voor het kiesrecht van niet-ingezeten Nederlanders in vreemde staten om het kiesrecht uit te oefenen voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

Art. 46 Statuut illustreert dat in de statutaire rechtsorde wordt aanvaard dat iedere Nederlander vertegenwoordigd dient te zijn in de vertegenwoordigende lichamen van het betrokken land. Hiermee wordt het kiesrecht voor de vertegenwoordigende organen van een land van het Koninkrijk gekoppeld aan het Nederlanderschap. Opvallend is dat deze bepaling geen betrekking heeft op het vertegenwoordigende lichaam van het Koninkrijk als geheel. Het Koninkrijk heeft namelijk de iure geen eigen parlement. Zoals blijkt uit paragraaf 7.3.1 (‘Staatkundige verhoudingen in de nieuwe statutaire rechtsorde: kort begrip’) van dit hoofdstuk functioneren de Staten-Generaal van Nederland evenwel de facto als het vertegenwoordigende orgaan van het Koninkrijk. In het navolgende zal een blik worden geworpen op de vraag wie vertegenwoordigd zijn in de Staten-Generaal. Daartoe zal worden stilgestaan bij het kiesrecht voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

Zoals hiervoor opgemerkt werden in 1848 voor het eerst rechtstreekse verkiezingen uitgeschreven voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Art. 76 Grondwet-1848 luidde:

Het is de Kieswet van 1850 die een eerste nationale regeling omvatte van rechtstreekse verkiezingen.38 Dit kiesrecht was niet algemeen, maar gebonden aan census – naar de wens zoals die blijkt uit Thorbeckes bijdrage inzake het Nederlanderschap, zoals aangehaald in paragraaf 7.4.3 (‘Nederlanderschap en toekenning ervan overzee’). Het heeft geduurd tot de jaren zestig van de negentiende eeuw voordat de wens werd geuit in de Tweede Kamer om het censuskiesrecht te herzien.39 De verschillende debatten die hebben plaatsgevonden in het parlement, onder meer met betrekking tot het censuskiesrecht, leidden op den duur tot de herziening van de Grondwet in 1887 en de daarop volgende Kieswet-Van Houten uit 1896.40 Volgens de Grondwet van 1887 waren de kenmerken van geschiktheid en maatschappelijke welstand de beslissende factoren bij de toekenning van het kiesrecht voor de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.41 Zoals blijkt uit dit hoofdstuk werd door de Wet op het Nederlanderschap en het Ingezetenschap het stelsel van het dubbele Nederlanderschap dat was verankerd in het publiekrecht en het privaatrecht geünificeerd. Deze wet maakte het mogelijk voor overzeese Nederlanders dat zij, indien zij zich vestigden in het Rijk in Europa en aan de andere vereisten voldeden, konden worden aangemerkt als kiesgerechtigd voor de verkiezingen van de Tweede Kamer.42 Nadien is voor de overzeese Nederlander uit Aruba, Curaçao en Sint Maarten het principe op grote lijnen hetzelfde gebleven: indien zij zich vestigen in Nederland, en voldoen aan de andere gestelde vereisten, dan kunnen zij worden gekwalificeerd als kiesgerechtigd voor de verkiezingen van de Tweede Kamer.

De huidige regeling van het kiesrecht voor de Tweede Kamer vindt men in art. B1 Kieswet:

Volgens deze bepaling is ingezetenschap in Nederland geen verplicht element voor het actief kiesrecht ten aanzien van de Tweede Kamerverkiezingen. Bij de criteria voor deze verkiezingen die hiervoor ter sprake zijn gekomen, was het ingezetenschap dat wel. Tot de Grondwetsherziening van 1983 bepaalde de Grondwet namelijk dat de kiesgerechtigden voor de Tweede Kamerverkiezingen ingezetenen dienden te zijn van Nederland. Daar veranderde in 1983. Hierbij werd in de Grondwet verankerd dat in beginsel alle Nederlanders, overal ter wereld, aanspraak kunnen maken op het kiesrecht voor de Tweede Kamerverkiezingen. In beginsel, vanwege de clausulering in art. 54 Grondwet-1983 ‘behoudens bij de wet te bepalen uitzonderingen ten aanzien van Nederlanders die geen ingezetenen zijn’.43 In de jaren tachtig van de vorige eeuw is getracht deze clausulering uit te werken door middel van een wijziging van de Kieswet.44 Aangezien het criterium van het ingezetenschap uit de Grondwet verdween, ontstond daarmee de mogelijkheid om de Nederlandse staatsburgers van de overzeese gebieden deel te laten nemen aan het politieke verkeer in het Koninkrijk. De verlening van het kiesrecht voor de Tweede Kamer werd snel van de hand gewezen door de regering. De redenering van de regering was als volgt:

Deze redenering bevat enkele constitutionele misslagen en maakt het daarmee de moeite waard om hierbij stil te staan. Allereerst merkt de regering op dat de Nederlandse staatsburgers van de (destijds) Nederlandse Antillen politiek worden vertegenwoordigd in de Staten. Er wordt echter onterecht niet stilgestaan bij de mogelijke zeggenschap van dit parlementair landsorgaan in de statutaire rechtsorde. Zoals blijkt uit paragraaf 7.3.2 (‘De rijksregelgevingsprocedures: rijkswet, algemene maatregel van rijksbestuur en ministeriële rijksregelingen’) van dit hoofdstuk, hebben de parlementen van de overzeese landen louter adviserende bevoegdheden in de totstandkoming van rijksregelgeving. Vanuit het burgerschapsdenken zoals blijkt uit Hoofdstuk II, volstaan vergelijkbare adviserende bevoegdheden van vertegenwoordigende organen niet. In het verlengde hiervan wordt ongefundeerd een vergelijking gemaakt tussen het verlenen van het kiesrecht van overzeese Nederlanders bij de Tweede Kamerverkiezingen en het verlenen van het kiesrecht van de in Nederland wonende Nederlanders aan de Staten van de (destijds) Nederlandse Antillen. Deze vergelijking slaat de plank mis om dezelfde reden als hiervoor genoemd: de constitutionele positie van de Staten is onvergelijkbaar met die van de – van de Staten-Generaal deel uitmakende – Tweede Kamer. Zo heeft de Tweede Kamer, anders dan de overzeese Staten, het recht om rijksregelgeving te initiëren, te amenderen en natuurlijk aan te nemen dan wel te verwerpen. De leden van de Staten komt het recht toe om amendementen in te dienen.46 Daarnaast heeft de Gevolmachtigde Minister het initiatiefrecht.47 De Staten hebben in de rechtsorde van het Koninkrijk, met andere woorden, louter vrijblijvende bevoegdheden. De politieke representanten van de Nederlandse staatsburgers van Aruba, Curaçao en Sint Maarten besluiten op het niveau van het Koninkrijk nimmer namens de kiezers48 – hetgeen regelrecht ingaat tegen het ongedeelde karakter van het burgerschapsdenken zoals uitgezet in Hoofdstuk II.

Dit burgerschapsdenken is evenmin te herkennen in de twee nationale rechtszaken, die door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zijn afgehandeld, tot verlening van het kiesrecht voor de verkiezing van de Tweede Kamer aan overzeese Nederlandse staatsburgers.49 Beide rechtszaken hebben betrekking op het hiervoor geciteerde art. B1 Kieswet. Appellanten, woonachtig in Aruba, ondernemen juridische stappen nadat hun verzoek om te worden geregistreerd als kiesgerechtigde voor de verkiezingen van de Tweede Kamer, wordt afgewezen door het college van Burgemeester en Wethouders van Den Haag. Daartoe voeren zij aan dat de Tweede Kamer functioneert als het parlement van het Koninkrijk ‘zodat de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer van de Staten-Generaal tevens betekent van het Koninkrijksparlement’.50 De Afdeling oordeelt dat de door de appellant aangevoerde gronden ongegrond zijn, en wel om de volgende redenen. De Afdeling refereert aan de verschillende bevoegdheden die vertegenwoordigende lichamen van de overzeese landen hebben in het rijkswetgevingsproces. Zoals hiervoor betoogd, voldoet de loutere adviserende rol die de vertegenwoordigende organen van de overzeese landen spelen in het rijkswetgevingsproces niet aan de voorwaarde die inherent is aan een ongedeeld burgerschap dat iedere burger vertegenwoordigd dient te zijn in het wetgevende orgaan. De representanten van de overzeese Nederlandse burgers – de enigen die bevoegd zijn hiertoe – hebben geen zeggenschap in dit rijkswetgevingsproces. Het gevolg van het voorgaande is dan ook dat in de rechtsorde van het Koninkrijk, de overzeese Nederlandse staatsburgers politiek niet worden gerepresenteerd. De leden van de overzeese Staten hebben immers louter adviserende en geen meebeslissende bevoegdheden in de statutaire rechtsorde.51

Mager aan de redenering van de appellanten is dat zij, op hun beurt, voorbijgaan aan de omstandigheid dat de Staten-Generaal de iure het parlement zijn van het land Nederland. Indien alle Nederlandse staatsburgers het kiesrecht zouden krijgen voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal, dan zouden hun representanten meebeslissen indien beslissingen worden genomen die naar Koninkrijksrecht worden aangemerkt als landsaangelegenheid. Dit heeft tot gevolg dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de Staten-Generaal als parlement van Nederland enerzijds en de Staten-Generaal als parlement van Nederland dat in de statutaire rechtsorde de facto het vertegenwoordigende lichaam is anderzijds. De overzeese Nederlandse staatsburgers van de overzeese landen hebben geen aanspraak op politieke representatie in de Staten-Generaal als de Staten-Generaal functioneren als het parlement van Nederland, en dus betrokken zijn bij landsregelgeving inzake aangelegenheden van Nederland. Wel maken zij aanspraak om politiek te worden gerepresenteerd in de Staten- Generaal, indien dit Nederlandse orgaan als vertegenwoordigend orgaan van het Koninkrijk optreedt. Uit het geschetste kader in Hoofdstuk II van dit proefschrift blijkt immers het uitgangspunt in het burgerschapsdenken dat de burger gebonden is aan het recht vanwege het feit dat hij auteur is daarvan. Hiermee wordt in de constitutionele structuur van het Koninkrijk voorbij gegaan aan deze oorspronkelijk van Locke afkomstige gedachte.

De Afdeling besluit haar oordeel in de hiervoor aangehaalde zaak met de opmerking dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van art. B1 Kieswet blijkt dat de wetgever van oordeel is dat een verblijf in Nederland van minstens tien jaar of langer een zodanige band met Nederland schept, dat het kiesrecht wordt toegekend voor de verkiezing van de Tweede Kamer. Vermeldenswaardig in dit kader is mijns inziens dat dit kiesrecht, ongeacht een eventueel verblijf in Nederland, wel toekomt aan Nederlanders die in vreemde mogendheden verblijven. Volgens de Afdeling heeft de wetgever op deze wijze beoogd te verzekeren dan alle Nederlandse staatsburgers het kiesrecht hebben voor een vertegenwoordigend orgaan binnen het Koninkrijk.52

Ook bij deze redenering geldt dat de Afdeling nauwelijks rekening houdt met de omstandigheid dat het ene vertegenwoordigende orgaan in Koninkrijk meebeslissende bevoegdheden heeft in de statutaire rechtsorde en het andere niet. Waar de overzeese Staten, de Provinciale Staten en de gemeenteraden vertegenwoordigende organen zijn in het Koninkrijk in de zin van art. 46 Statuut, kunnen alleen de Staten-Generaal de facto worden aangemerkt als een vertegenwoordigend lichaam van het Koninkrijk vanwege de bevoegdheden van de Staten-Generaal in de rijksregelgevingsprocedure.

De tweede rechtszaak inzake het kiesrecht van overzeese staatsburgers deed zich voor in 2017. Appellant had in deze zaak in oktober 2016 de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verzocht om te worden geregistreerd als kiesgerechtigde voor de verkiezing van de Tweede Kamer in maart 2017. Om vergelijkbare redenen als in de vorige zaak, wees de minister dit verzoek af – appellant had namelijk volgens de minister zijn werkelijke woonplaats in Aruba en was niet voor een periode van tien jaar ingezetene geweest van Nederland.53 De appellant had in deze zaak enigszins andere gronden aangevoerd. Zo stelde hij dat de Rijksministerraad een wetgevend orgaan is in de zin van art. 3 Eerste Protocol EVRM, omdat de rijksministerraad door middel van regelgeving de rechtsorde van Aruba beïnvloedt. Aangezien de rijksministerraad verantwoording is verschuldigd aan de Tweede Kamer, ontbeert appellant ten onrechte het kiesrecht voor de verkiezing van de Tweede Kamer, aldus de appellant. Deze grond is volgens de Afdeling ongegrond, vanwege de omstandigheid dat de rijksministerraad niet rechtstreeks wordt gekozen en dus niet kan worden aangemerkt als een wetgevend orgaan in de zin van de voornoemde bepaling.54 Daarnaast wordt met betrekking tot het beginsel van gelijke behandeling door appellant geen vergelijking gemaakt tussen overzeese staatsburgers in de overzeese landen en de Nederlandse staatsburgers in vreemde staten, zoals het geval was in de vorige zaak, maar tussen Arubaanse Nederlanders enerzijds en Nederlanders uit de BES-eilanden anderzijds. Deze vergelijking gaat volgens de Afdeling niet op, omdat de BES- eilanden sinds de herziening van het Statuut in 2010 integraal deel uitmaken van het bestel van het land Nederland.55

De Afdeling brengt ook in deze zaak naar voren dat het Statuut voorziet in waarborgen en voorzieningen ten behoeve van de inbreng van de landen in de rijksregelgevingsprocedure.56 Net als in de vorige rechtszaak vermeldt de Afdeling dat het Statuut voorziet in ‘democratisch gelegitimeerde inbreng van de ingezetenen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten op de rijkswetgeving door de vertegenwoordigende lichamen van de verschillende landen’.57 Ook hier geldt dat de Afdeling geen rekening houdt met de omstandigheid dat deze vertegenwoordigende organen verschillende bevoegdheden hebben in de statutaire rechtsorde – variërend van adviserend, zoals het geval is bij de overzeese Staten, tot medebeslissend, zoals het geval is bij de Staten-Generaal. De aandacht die de Afdeling besteedt aan de staatkundige positie van de Gevolmachtigde Minister van Aruba, Curaçao en Sint Maarten in het rijksregelgevingsproces is geen rechtvaardiging van de status quo, vanwege de omstandigheid dat de Gevolmachtigde Minister niet de Staten, maar de overzeese landsregering vertegenwoordigt, en ook verantwoording verschuldigd is aan de landsregering en niet aan de overzeese Staten.58

Beide uitspraken illustreren dat er sprake is van een constitutionele spraakverwarring in de rechtsorde van het Statuut. Aan de ene kant streven overzeese Nederlanders van de overzeese landen ernaar het kiesrecht voor de verkiezing van de Tweede Kamer der Staten-Generaal te kunnen uitoefenen, maar gaan zij daarbij voorbij aan de omstandigheid dat daarmee hun representanten zullen meebeslissen in landszaken van Nederland. Laatstgenoemde is in strijd met het Statuut, omdat het Statuut de autonomie garandeert van de verschillende Koninkrijkslanden bij landsaangelegenheden. Aan de andere kant houdt de Afdeling vol dat op grond van art. 46 Statuut iedere Nederlandse staatsburger aanspraak maakt om te worden vertegenwoordigd in een vertegenwoordigend orgaan binnen het Koninkrijk. De Afdeling besteedt evenwel geen aandacht aan de omstandigheid dat de vertegenwoordigende organen binnen het Koninkrijk geen gelijkwaardige positie innemen in de statutaire rechtsorde. Waar de overzeese Staten adviserende bevoegdheden bezitten in de statutaire rechtsorde, functioneren de Staten-Generaal de facto als het vertegenwoordigende orgaan van het Koninkrijk alwaar rijksregelgeving kan worden geïnitieerd, geamendeerd, aangenomen en/of verworpen.

Het voorgaande leidt tot de volgende conclusies aangaande het Nederlanderschap. Dit burgerschap, zoals thans geregeld is bij de Rijkswet op het Nederlanderschap, wordt toegekend door het Koninkrijk der Nederlanden.59 Niettemin brengt dit burgerschap geen rechtsverhouding, laat staan een wederkerige rechtsverhouding, met zich tussen de Nederlandse staatsburger en het Koninkrijk. Dit van Koninkrijkswege toegekende burgerschap veronderstelt een rechtsverhouding tussen de Nederlandse staatsburger en het betrokken Koninkrijksland waar de burger zijn werkelijke woonplaats heeft. Deze stelling is verdedigd aan de hand van enkele argumenten. In de eerste plaats is naar voren gebracht dat de militaire dienstplicht niet vanwege het Koninkrijk, maar vanwege het Koninkrijksland kan worden gevorderd. Met betrekking tot de rechten is aandacht besteed aan het reis- en vestigingsrecht en het kiesrecht voor vertegenwoordigende lichamen van/in het Koninkrijk. Beide rechten vallen onder de bevoegdheid van de landen van het Koninkrijk. Gesteld kan derhalve worden dat het Nederlanderschap slechts ogenschijnlijk uniform is gereguleerd. Hoewel uit art. 3 lid 1 sub c Statuut blijkt dat het Nederlanderschap een Koninkrijksaangelegenheid is, is merkwaardig dat de rechten en plichten die aan dit burgerschap zijn gekoppeld, vallen onder de bevoegdheden van de landen. Een direct gevolg hiervan in het Koninkrijk is dat er geen vrij reis- en vestigingsrecht bestaat binnen het Koninkrijk. Daarnaast kan de wil van de Koninkrijksburgers niet worden vastgesteld, vanwege de omstandigheid dat in het de facto vertegenwoordigend orgaan van het Koninkrijk, de Staten-Generaal, niet alle Nederlandse staatsburgers politiek worden gerepresenteerd wanneer dit orgaan beraadslaagt over Koninkrijksaangelegenheden.

Binnen het denkkader van menige in Hoofdstuk II behandelde auteurs kan niet anders worden gevonden dan dat Arubanen, Curaçaoënaars en Sint Maartenaren louter ‘onderdanen’ zijn van rijksregelgeving en geen ‘bezitters’. Deze terminologie gebruikten verschillende auteurs indien onderdanen, niet burgers, zich dienen te houden aan recht dat tot stand is gekomen door toedoen van burgers.60

Dat de notie van het Nederlanderschap zoals dat hiervoor is uiteengezet schrijnend is, wordt in de volgende paragraaf aan de hand van de toepassing van het Europees Unieburgerschap in de LGO van het Koninkrijk inzichtelijk gemaakt. Hieruit zal blijken dat de EU in haar burgerschapsdenken volgroeider is dan het Koninkrijk der Nederlanden. In paragraaf 7.6 wordt een voorstel gedaan voor het uniformer vormgeven van het burgerschapsbegrip in het Koninkrijk.