1.2.3 Afbakening van het onderzoek

Teneinde het onderzoek binnen een bepaalde omvang te kunnen houden, is het noodzakelijk een aantal beperkingen aan te brengen.1

Naast aanpassingen in fiscale wetgeving kunnen ook ‘koerswijzigingen’ van de Hoge Raad, het Hof van Justitie EG of het EHRM, alsmede aanpassingen in beleidsregels, ertoe leiden dat verwachtingen die belastingplichtigen hebben ten aanzien van de rechtsgevolgen die in de toekomst aan een bepaald feit of toestand zullen worden verbonden, moeten worden bijgesteld. Zoals reeds uit de voorgaande paragrafen blijkt, beperk ik mij in dit onderzoek evenwel tot wetswijzigingen. Het fiscaal overgangsbeleid voor de rechter en de uitvoerder van de wet vormen zelfstandige terreinen van onderzoek.2

Het onderzoek beperkt zich tot wetswijzigingen in de sfeer van de belastingen naar inkomen en winst. De systematiek van deze belastingen verschilt zodanig van de systematiek die wordt gehanteerd bij kostprijsverhogende belastingen dat binnen essentiële gedeelten van dit onderzoek steeds een onderscheid zou moeten worden gemaakt tussen beide heffingssystemen. Als voorbeeld noem ik de overgangsmaatregelen waarin de wetgever kan voorzien alsmede de vraag naar de schade die wordt geleden ten gevolge van een wetswijziging.3 Gelet op de omvang van het onderzoek, ligt het derhalve voor de hand om een van beide heffingssystemen te laten rusten. Onderzoek naar een beoordelingskader voor fiscaal overgangsbeleid aangaande wetswijzigingen in de sfeer van de omzetbelasting leent zich uiteraard wel goed voor vervolgonderzoek. De in dit onderzoek uit te voeren analyses zouden daarbij goed als basis kunnen dienen. Mede om die reden heb ik in de titel van dit onderzoek geen beperking tot belastingen naar inkomen en winst aangebracht.

Wat betreft de belastingen naar inkomen en winst richt ik mij met name op de inkomsten- en vennootschapsbelasting. Aan de loonbelasting zal slechts zijdelings aandacht worden besteed, waarbij bovendien niet wordt ingegaan op wetswijzigingen ter zake van de inhoudingsplicht, aangezien het daarbij gaat om geheel andere problematiek met voornamelijk administratieve consequenties en aansprakelijkheidsconsequenties. De analyse zal echter onverkort van toepassing zijn op wijzigingen van bepalingen in de Wet LB 1964 die invulling geven aan de materiële belastingschuld.

In het onderzoek staat de Nederlandse situatie centraal. Met name bij het uitwerken van de beginselen van behoorlijk fiscaal wettelijk overgangsbeleid hebben buitenlandse literatuur en jurisprudentie echter wel goede diensten bewezen. Het onderzoek omvat evenwel geen vergelijking van de Nederlandse situatie met het recht zoals dat in andere landen geldt.

Bij de invulling van het beoordelingskader zal ik de jurisprudentie van het Hof van Justitie EG inzake de uitleg van het communautaire rechtszekerheids-, vertrouwens- en evenredigheidsbeginsel als inspiratiebron gebruiken. Hierdoor kan het beoordelingskader in beginsel ook worden gehanteerd bij verandering van regels in de inkomsten- en vennootschapsbelasting, welke verandering – zodra de regel wordt toegepast in grensoverschrijdende situaties – kan worden getoetst aan het EU-recht. Het is evenwel niet de bedoeling het te ontwerpen beoordelingskader één op één toepasbaar te maken voor overgangssituaties die worden beheerst door het EU-recht. Teneinde dat te realiseren, zou ik mij in dit onderzoek moeten beperken tot het bestuderen van de rechtspraak van het Hof van Justitie EG op het terrein van overgangsrecht.4

Het in dit onderzoek te ontwerpen beoordelingskader wordt gevoed door rechtsbeginselen. Deze rechtsbeginselen worden niet alleen vanuit een zuiver juridisch perspectief ingevuld, doch ik besteed mede aandacht aan enerzijds de invloed van economische effecten op overgangssituaties en anderzijds de publieke dimensie die aan het onderwerp kleeft (par. 4.2.3). Wat betreft de publieke dimensie gaat het er dan met name om dat voorkomen moet worden dat belastingplichtigen ‘ongewenste voordelen’ behalen. Van een ongewenst voordeel is sprake indien belastingplichtigen worden gecompenseerd, zonder dat zij feitelijk nadeel ondervinden van een wetswijziging of wanneer belastingplichtigen bovenmatig worden gecompenseerd.

Zuiver budgettaire afwegingen laat ik in dit onderzoek evenwel buiten beschouwing. De vraag of een overgangsregime dat op grond van de door mij te ontwikkelen beginselen van behoorlijk overgangsbeleid gewenst is, ook daadwerkelijk wordt getroffen, is naar mijn mening een politiek vraagstuk.5 Het wegen van de belangen moet uiteindelijk op de eerste plaats gebeuren door politici en niet door wetenschappers. Op de tweede plaats kan de rechter ex-post de afweging die de wetgever heeft gemaakt in bepaalde gevallen toetsen aan het verdragsrecht of aan algemene rechtsbeginselen (zie nader par. 4.3).

Het voeren van overgangsbeleid vormt niet louter een juridisch vraagstuk. Ook economische en publieke factoren en politieke afwegingen spelen een rol. Het in dit onderzoek te ontwikkelen raamwerk voor fiscaal overgangsbeleid bevat ‘minimumrichtlijnen’ voor de wetgever – lees de politiek – waarmee bij het voeren van fiscaal overgangsbeleid rekening moet worden gehouden. De uiteindelijke beslissing die wordt genomen, ligt in de handen van de politiek. De afwegingen die daarbij worden gemaakt zijn niet altijd goed voorspelbaar. Hierna zal ik een aantal keren wijzen op factoren die de politieke besluitvorming beïnvloeden, zoals budgettaire afwegingen en de invloed van belangengroepen.

Veel wetswijzigingen leveren slechts voor een deel van de samenleving een voordeel op, terwijl de aanpassing voor een ander deel van de samenleving geen gevolgen heeft of wellicht zelfs nadelig werkt. In dit onderzoek ga ik er evenwel vanuit dat een wetswijziging per saldo gewenst is. Vanuit de gedachte dat de nieuwe regel beter is dan de oude is het steeds wenselijk dat zo spoedig mogelijk, doch met inachtneming van de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid, wordt overgestapt op toepassing van de nieuwe regel.