1.2.2 Doel en opzet van het onderzoek

Zoals ik in par. 1.2.1 heb uiteengezet, is niet eerder in volle omvang onderzoek gedaan naar fiscaal overgangsbeleid. Een integraal beoordelingskader voor fiscaal overgangsbeleid ontbreekt. Het doel van dit onderzoek is dan ook hiervoor een raamwerk op te zetten. Dit raamwerk bestaat uit twee elementen. Het eerste element is een beoordelingskader voor fiscaal overgangsrecht. Dit beoordelingskader dient er enerzijds voor de wetgever behulpzaam te zijn bij het maken van de juiste afwegingen ten aanzien van overgangsrechtelijke problemen bij fiscale wetswijzigingen. Anderzijds kan aan de hand van dit beoordelingskader ook een ex-post evaluatie van getroffen overgangsregimes plaatsvinden.1 Het tweede element van het raamwerk voor fiscaal overgangsbeleid bestaat uit vuistregels voor de wetgever voor het voeren van fiscaal overgangsbeleid.

Teneinde een raamwerk voor fiscaalwettelijk overgangsbeleid te kunnen presenteren, dienen de volgende vragen te worden beantwoord:

Het onderzoek is opgebouwd uit drie delen, die corresponderen met de hiervoor vermelde onderzoeksvragen:

Deel I: Het instrumentarium van de wetgever.

Deel II: Beginselen van behoorlijk fiscaalwettelijk overgangsbeleid.

Deel III: Een raamwerk voor fiscaal overgangsbeleid.

In deel I wordt het instrumentarium van de wetgever op het terrein van het overgangsrecht uitgewerkt. Binnen het overgangsrecht onderscheid ik werkingsregels en overgangsmaatregelen. De werkingsregels, die aangeven – kort gezegd – vanaf welk moment een wet materiële rechtsgevolgen kan verbinden aan feiten en toestanden, vormen het onderwerp van hfdst. 2. In hfdst. 3 komen vervolgens de overgangsmaatregelen aan de orde. Overgangsmaatregelen bepalen of, en zo ja, in hoeverre een regel in een specifieke situatie ook daadwerkelijk van toepassing is. Een overgangsmaatregel kan – in afwijking van de werkingsregel – bijvoorbeeld bewerkstelligen dat een regel in een specifieke situatie (tijdelijk) buiten toepassing blijft. In beide hoofdstukken wordt niet alleen stilgestaan bij de vraag welke werkingsregels respectievelijk overgangsmaatregelen kunnen worden onderscheiden, doch wordt ook de vraag uitgewerkt wat de gevolgen kunnen zijn van de toepassing van deze regels.

In deel II werk ik de beginselen van behoorlijk fiscaal wettelijk overgangsbeleid uit. De vraag welke beginselen dienen te worden onderscheiden, is het onderwerp van hfdst. 4. In dit hoofdstuk leid ik van de beginselen van behoorlijke regelgeving vier materiële en drie formele beginselen van behoorlijk fiscaal wettelijk overgangsbeleid af. De materiële beginselen werk ik vervolgens uit in hfdst. 5 t/m 8. De formele beginselen komen aan de orde in hfdst. 9.

In deel III wordt een koppeling gelegd tussen deel I en II. In dit deel wordt namelijk het raamwerk voor fiscaal overgangsbeleid neergezet. In hfdst. 10 wordt vorm gegeven aan het beoordelingskader voor fiscaal overgangsrecht. Hierbij wordt de vraag uitgewerkt welke concrete richtlijnen de beginselen van behoorlijk fiscaal wettelijk overgangsbeleid verschaffen voor het formuleren van overgangsrecht in een specifieke overgangssituatie. In hfdst. 11 geef ik ten slotte een aantal vuistregels voor de wetgever voor het voeren van een fiscaal overgangsbeleid.

In verband met de veelheid van soorten wetswijzigingen en omstandigheden die zich daarbij kunnen voordoen, zal het niet mogelijk zijn om dit onderzoek af te sluiten met strenge normen voor de wetgever die voor elke denkbare overgangssituatie een oplossing kunnen bieden. Daarom zal worden volstaan met richtlijnen.2

Schematisch weergegeven is het onderzoek als volgt opgezet: