6.8.6.14 Mogelijkheden tot nadeelcompensatie

In hoofdstuk 5, paragraaf 5.7.12, is besproken dat uit het arrest Belovo kan worden afgeleid dat het Eu-recht op zichzelf niet aan een schadevergoedingsactie in de weg staat, indien een Europese subsidieverordening niet uitsluit dat een eindontvanger van een Europese subsidie overeenkomstig het nationale recht een aansprakelijkheidsvordering instelt tegen een nationaal uitvoeringsorgaan dat per vergissing in strijd met het Eu-recht heeft gehandeld.1 Indien het besluit tot intrekking en terugvordering van de Europese subsidie naar Europees recht in stand dient te blijven, kan een grondslag voor schadevergoeding echter niet worden gevonden in de onrechtmatigheid van het besluit.

In hoofdstuk 5, paragraaf 5.7.12 is besproken dat wellicht nadeelcompensatie kan worden verstrekt op grond van het égalitébeginsel. Den Ouden en Tjepkema hebben echter aangegeven dat nadeelcompensatie op grond van het nationale égalitébeginsel niet goed denkbaar is, nu dit beginsel alleen toepassing kan vinden indien het bestuursorgaan ruimte heeft om de verschillende betrokken belangen tegen elkaar af te wegen.2 In het kader van de intrekking en terugvordering van Europese subsidies bestaat deze afweging — gelet op het door de ABRvS van toepassing geachte Europees vertrouwensbeginsel — juist niet, zo blijkt uit de voorgaande paragrafen. Voorts vereist het égalitébeginsel dat sprake is van een abnormale en speciale last.3 Het uit hoofde van het 'normaal ondernemersrisico' voor een deel de schade ten laste van de eindontvanger van de Europese subsidie te laten komen, past echter niet goed indien een nationaal bestuursorgaan een onjuist besluit heeft genomen. Waarom zou het tot de normale risicosfeer van eindontvangers van Europese subsidies behoren, dat zij kunnen worden geconfronteerd met schade veroorzaakt door een foutieve interpretatie van de Europese subsidieregelgeving door nationale uitvoeringsorganen?4 Ook toepassing van de eis van een speciale last ligt niet voor de hand indien het nationaal uitvoeringsorgaan een onjuist besluit heeft genomen. Voor het bestaan van een recht op schadevergoeding zou het niet moeten uitmaken of in meer gevallen onjuiste beschikkingen zijn afgegeven en intrekkingsbesluiten dus in veel meer gevallen tot schade (kunnen) hebben geleid.5

De hiervoor vermelde redenen waarom nadeelcompensatie op grond van het égalitébeginsel niet altijd voor de hand ligt, spelen uiteraard ook wanneer het de intrekking van besluiten betreft die geen Unierechtelijke component kennen. In de literatuur is dan ook in algemene zin bepleit dat nadeelcompensatie zou moeten kunnen worden toegekend op grond van schending van het vertrouwensbeginsel.6 In de context van het onderhavige onderzoek betekent dit dat wanneer het nationaal uitvoeringsorgaan dat de Europese subsidie heeft verstrekt een onjuiste uitleg van de Europese subsidieregelgeving heeft gehanteerd, hetgeen voor de eindontvanger niet kenbaar was, hij in het licht van de nationale uitleg van het vertrouwensbeginsel erop heeft mogen vertrouwen dat het besluit tot subsidieverstrekking niet meer zou worden ingetrokken.7 Dit geldt onverminderd het feit dat het besluit tot intrekking en terugvordering van de Europese subsidie op grond van de Europese uitleg van het vertrouwensbeginsel in stand moet blijven en derhalve rechtmatig is.

Het is wel van belang vast te stellen in hoeverre nadeelcompensatie op grond van een schending van het nationaal vertrouwensbeginsel Europeesrechtelijk überhaupt is toegestaan. In hoofdstuk 5 is besproken dat daartegen geen bezwaar lijkt te bestaan.8 De ABRvS heeft zich niet over de mogelijkheid tot nadeelcompensatie uitgelaten. In een uitspraak waarin eindontvangers om schadevergoeding hadden verzocht wegens schending van het nationaal vertrouwensbeginsel, volstaat de ABRvS met het oordeel dat geen ruimte bestaat om het besluit aan het nationaal vertrouwensbeginsel te toetsen.9 Aan de mogelijkheid om het besluit ondanks een schending van het nationale vertrouwensbeginsel in stand te laten en te wijzen op de mogelijkheid tot het indienen van een verzoek tot nadeelcompensatie, besteedt de Afdeling geen aandacht.

Door het CBb is in het verleden wel enige keren uitgemaakt dat contra legem toepassing van het vertrouwensbeginsel indien dit beginsel Europees moet worden uitgelegd weliswaar niet mogelijk is, maar wel aansprakelijkheid voor schade bestond voor onwettige toezeggingen van het bestuursorgaan op grond van het nationale vertrouwensbeginsel.10 In een uitspraak van 14 december 2005 overweegt het CBb dat het — ondanks een Europese terugvorderingsverplichting — de eindontvanger van de Europese subsidie vrijstaat om bij separate procedure een verzoek tot compensatie van de geleden schade in te dienen bij het nationaal uitvoeringsorgaan.11 Soms oordeelt het CBb echter dat het Europese recht en het Nederlandse recht zich tegen schadevergoeding op grond van schending van het nationaal vertrouwensbeginsel verzetten, namelijk indien schadevergoeding een verboden maatregel vormt die inbreuk zou maken op een gemeenschappelijke marktordening.12 In die zaak ging het echter om een verzoek tot kwijtschelding van een communautaire heffing, niet om de terugvordering van Europese subsidies.

Als nadeelcompensatie wegens schending van het nationaal vertrouwensbeginsel überhaupt Europeesrechtelijk zou zijn toegestaan, rijst vervolgens de vraag in hoeverre die schending een zelfstandige grond voor nadeelcompensatie kan vormen. In de voormelde uitspraken van het CBb wordt de schending van het nationaal vertrouwensbeginsel niet expliciet als grondslag voor nadeel-compensatie bij rechtmatig overheidshandelen aangemerkt. In de uitspraak van 14 april 2011 — overigens geen Europese subsidiezaak — lijkt impliciet toch relevant te zijn dat de schade mede het gevolg is van de schending van het nationaal vertrouwensbeginsel.13 In deze uitspraak ging het om de beoordeling van de rechtmatigheid van de nadeelcompensatie ten gevolge van de intrekking van een begunstigend besluit dat in strijd bleek met een Europese richtlijn. Het CBb hanteert daarbij als uitgangspunt dat de benadeelde partij, laboratorium De Groene Vlieg, haar gedrag heeft afgestemd op het gerechtvaardigde vertrouwen in de rechtmatigheid van de aanwijzing van haar onderneming als de in de Regeling bedoelde instantie.14 De minister besloot De Groene Vlieg een vergoeding te bieden die het haar mogelijk maakte om zich aan de nieuwe ontstane situatie aan te passen, zodat het voortbestaan van het bedrijf niet in het gevaar kwam. Op deze vergoeding werd geen aftrek vanwege het normale ondernemersrisico toegepast, welke afwijking van de uitgangspunten van het égalitébeginsel de goedkeuring van het CBb kon wegdragen.15 Het CBb gaat in deze uitspraak helaas niet expliciet in op het betoog dat het égalitébeginsel in dit geval geen grondslag voor nadeelcompensatie kan vormen.

Gelet op het vorenstaande, bestaan goede redenen om het nationaal vertrouwensbeginsel als zelfstandige grondslag voor nadeelcompensatie te erkennen. Zover is het echter nog niet. Daarbij lijkt het raadzaam om — gelet op het ESFarrest — in het kader van Europese subsidies eerst de vraag aan het Hof van Justitie voor te leggen of nadeelcompensatie op grond van schending van het nationaal vertrouwensbeginsel tot de mogelijkheden behoort.