4.2.4.7 Rechtstreekse toepassing en beoordelingsvrijheid ten aanzien van de toepasselijkheidscondities

In sommige gevallen laat een bepaling in een Europese subsidieverordening beoordelingsvrijheid aan een nationaal uitvoeringsorgaan of aan de toepasselijkheidsconditie is voldaan om de desbetreffende bepaling toe te passen. Let wel, deze beoordelingsvrijheid moet niet worden verward met de beoordelingsmarge die volgens het Hof van Justitie beslissend is voor de vraag of een bepaling rechtstreeks door nationale uitvoeringsorganen kan worden toegepast. Het door het Hof van Justitie gehanteerde begrip 'beoordelingsmarge' heeft betrekking op de ruimte die de lidstaat heeft om aan een in een Europese verordening neergelegde bepaling op meerdere wijzen uitvoering te geven; de in deze paragraaf bedoelde beoordelingsvrijheid is ontleend aan het Nederlandse bestuursrecht en ziet op de vraag of aan de toepasselijkheidsconditie is voldaan om de desbetreffende bepaling toe te passen.1 Dat een bepaling in een Europese verordening beoordelingsvrijheid laat aan het nationaal uitvoeringsorgaan, heeft derhalve niet tot gevolg dat de bepaling niet rechtstreeks door een nationaal uitvoeringsorgaan kan worden toegepast.

Een voorbeeld biedt artikel 38 van de Commissieverordening nr. 826/2006 waarin in het kader van steun voor particuliere opslag is bepaald dat de uitsluiting niet wordt toegepast, indien de inschrijver of de aanvrager ten genoegen van de bevoegde autoriteit aantoont dat de omschreven situatie is te wijten aan overmacht of een klaarblijkelijke vergissing. Het nationale uitvoeringsorgaan komt geen beoordelingsmarge toe, nu alleen in gevallen van overmacht of een klaarblijkelijke vergissing de uitsluiting niet wordt toegepast. Het is derhalve niet noodzakelijk om ter uitvoering van deze bepaling nationaal recht toe te passen dan wel vast te stellen. Het nationale uitvoeringsorgaan heeft krachtens deze bepaling blijkens de zinsnede 'ten genoegen van de bevoegde autoriteit', echter wel beoordelingsvrijheid om in het individuele geval te bepalen of de subsidieaanvrager heeft bewezen dat van dergelijke omstandigheden sprake is.

Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie blijkt eveneens dat de bevoegde autoriteit beoordelingsvrijheid kan hebben om te bepalen of de toepasselijkheidsconditie is vervuld. Een voorbeeld biedt het arrest Viamex.2 In dit arrest ging het om de vraag of de uitbetaling van de uitvoerrestitutie moest worden geweigerd omdat de richtlijn 91/6283 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer niet was nageleefd. Het Hof van Justitie overweegt in r.o. 51 dat het aan de bevoegde autoriteit staat om te beoordelen of de inbreuk op een bepaling van richtlijn 91/628 gevolgen heeft gehad voor het welzijn van de dieren, of een dergelijke inbreuk eventueel kan worden verholpen, en of zij moet leiden tot het verlies, de verlaging of het behoud van de uitvoerrestitutie. Het staat volgens het Hof eveneens aan die autoriteit om te beslissen of de uitvoerrestitutie moet worden verlaagd naar rato van het aantal dieren dat volgens haar geleden kan hebben ten gevolge van de niet-naleving van richtlijn 91/628, dan wel of de betaling van deze restitutie achterwege dient te blijven omdat de niet-naleving van een bepaling van deze richtlijn onvermijdelijk gevolgen heeft gehad voor het welzijn van alle dieren. Uit het arrest blijkt echter op geen enkele wijze dat de aan de orde zijnde bepaling zich niet leent voor rechtstreekse toepassing.

In hoeverre mag voormelde beoordelingsvrijheid door de lidstaat worden ingevuld in het nationale recht? Ik heb net aangegeven dat de beoordelingsvrijheid niet tot gevolg heeft dat de bepaling niet rechtstreeks door nationale uitvoeringsorganen kan worden toegepast. De Europese wetgever kan hebben bedoeld dat het nationale uitvoeringsorgaan in elke zaak een individuele beoordeling dient te verrichten en deze beoordeling niet op voorhand mag uitwerken in het nationale recht. Dit is echter erg omslachtig voor nationale uitvoeringsorganen. Zonder invulling in het nationale recht moet telkens in een individueel geval worden bepaald of al dan niet sprake is van overmacht of een klaarblijkelijke vergissing. Daarbij komt dat de Commissie zelf ook veel soft law vaststelt waarin bepaalde begrippen uit een Europese verordening nader worden verklaard, dan wel een daarin neergelegde beoordelingsvrijheid nader wordt ingekaderd. Het ligt dan ook meer voor de hand dat de nationale wetgever dan wel nationale uitvoeringsorganen weliswaar niet verplicht, maar wel bevoegd zijn ter invulling van voormelde beoordelingsvrijheid nationaal recht vast te stellen. Met andere woorden: vaststelling van nationaal recht is wellicht niet noodzakelijk, maar wel mogelijk.

Verder geldt dat met betrekking tot de voorwaarden om voor Europese subsidie in aanmerking te komen de Europese Commissie ook door middel van de goedkeuring van de operationele programma's de mogelijkheid heeft om invloed uit te oefenen op de beoordelingsvrijheid die de lidstaten toekomt. Artikel 26, eerste lid, van de Verordening 1698/2005 inzake plattelandsontwikkeling bepaalt bijvoorbeeld dat de steun voor de modernisering van landbouwbedrijven wordt verleend voor materiële en/of immateriële investeringen die de algehele prestatie van het landbouwbedrijf verbeteren. Het staat ter beoordeling van de bevoegde nationale autoriteit wanneer sprake is van materiële en/of immateriële investeringen die de algehele prestatie van het landbouwbedrijf verbeteren. Bedacht moet worden dat de uitleg die de lidstaat aan voormeld artikel 26, eerste lid, van de Verordening nr. 1698/2005 geeft, ook is terug te vinden in het plattelandsontwikkelingsprogramma dat door de lidstaat wordt opgesteld en moet worden goedgekeurd door de Europese Commissie. Indien de Commissie tot het oordeel komt dat de door de lidstaat gegeven interpretatie niet klopt, kan dat in de fase van het opstellen van het programma worden gecorrigeerd. Met het vereiste van goedkeuring van de operationele programma's kan de Commissie invloed uitoefenen op de te geven interpretatie van de Europese subsidieverordeningen.