4.3.1 Sociale Verzekeringsraad-onderzoeksrapport De regels van het spel (1993)

Het eerste onderzoek dat in de nota van wijziging bij de invoering van de Wet Boeten als onderbouwing wordt genoemd, is een onderzoeksrapport genaamd De regels van het spel van de Sociale Verzekeringsraad (SVr) van maart 1993. De SVr heeft in een periode van een jaar (1 april 1991-1 april 1992) onderzoek gedaan naar het sanctiebeleid van de bedrijfsverenigingen. Ook het aantal sancties in de jaren 1987 tot en met 1990 is geanalyseerd.1 De belangrijkste resultaten van het onderzoek zijn door het kabinet in die nota van wijziging samengevat en gebruikt als onderbouwing voor het aanscherpen van het sanctiebeleid van de bedrijfsverenigingen.2

Uit het rapport volgde dat er geen eenduidig sanctiebeleid tussen de verschillende bedrijfsverenigingen was. De Federatie van Bedrijfsverenigingen (FBV), het overkoepelend orgaan voor de bedrijfsverenigingen, had algemene aanbevelingen gedaan die als basis voor het beleid van de individuele bedrijfsverenigingen moesten dienen. De mate waarin van de aanbevelingen werd afgeweken verschilde sterk per bedrijfsvereniging.3 De bedrijfsverenigingen hadden de FBV-aanbevelingen als basis voor hun eigen beleid genomen, maar de nadere detaillering werd ingevuld op basis van bedrijfstakspecifieke situaties, zodat tussen bedrijfsverenigingen niet meer gesproken kon worden van ‘gelijke gevallen’.4

Sommige bedrijfsverenigingen hadden geheel nieuwe sanctiecategorieën ingevoerd, in afwijking van het beleid en zonder afstemming onderling. De toezichthouder, de SVr, werd daarover geïnformeerd, maar zag volgens het kabinet geen reden om deze afwijkingen niet te accepteren. Het valt mij op dat door het kabinet in het midden wordt gelaten of en op grond waarvan de toezichthouder de nieuwe sanctiecategorieën niet had moeten accepteren. Er is enkel geconstateerd dat de SVr geen reden zag om de afwijkingen niet te accepteren. Er wordt niks gezegd over de vraag of die afwijkingen wellicht gerechtvaardigd waren vanwege de bedrijfstakspecifieke gevallen (en daarom de SVr reden zag om afwijkingen te accepteren).

Het tweede onderdeel van het rapport dat werd uitgelicht was dat er geen eenduidig beleid ten aanzien van de beoordeling van de mate van verwijtbaarheid en de ernst van de overtreding tussen de bedrijfsverenigingen bestond. De beoordeling geschiedde aan de hand van bedrijfstakspecifieke situatieschetsen, waardoor het niet mogelijk was vast te stellen of de ene bedrijfsvereniging een zwaarder of minder zwaar sanctiebeleid voorstaat dan de andere bedrijfsvereniging.5 Uit het rapport bleek dat de bedrijfsverenigingen eigen instructies voor de uitvoering hadden opgesteld met een eigen referentiekader voor de uitvoeringsfunctionaris. Ze werkten met vage begrippen zoals ‘als zeer ernstige bedreiging te kwalificeren', 'ontoelaatbaar', e.d. Tussen de bedrijfsverenigingen waren geen ‘gelijke gevallen’, omdat de instructies en kaders op basis van bedrijfstakspecifieke situaties werden ingevuld.6

Het derde resultaat van het onderzoek was dat enkele bedrijfsverenigingen op basis van rechtspraak nog een sanctiecategorie hadden ingevoegd tussen de zwaarste en de op een na zwaarste categorie uit de FBV-aanbevelingen. De jurisprudentie omtrent het evenredigheidsbeginsel bij het toepassen van de sancties had geleid tot een meer rechtsgelijke sanctietoepassing.7 Elke bedrijfsvereniging besloot afzonderlijk over de aanpassing van het sanctiebeleid op basis van jurisprudentie. Er vond geen afstemming plaats, ook niet in FBV-verband.8

Het vierde resultaat van het onderzoek was dat het relatieve aantal sanctiegevallen per jaar per bedrijfsvereniging aanzienlijk verschilde. Het kabinet noemt wel dat de onderzoekers aangeven dat bedrijfstakspecifieke factoren hier een rol spelen.9 De verschillen tussen het aantal sanctiegevallen bij de bedrijfsverenigingen konden niet verklaard worden door verschillen in beleid en uitvoeringspraktijk. Het betrof met name overtredingen waarin geen beleidsmatige sturing hoefde te worden gegeven om te komen tot signalering en de verschillen waren bijvoorbeeld ook binnen het GAK merkbaar dat voor 13 bedrijfsverenigingen de administratie verzorgde. De ene gedraging kon in een bepaalde bedrijfstak wel tot ontslag of een overtreding leiden en in andere bedrijfstak weer niet. Ook waren er aanwijzingen dat als er voldoende aanbod van werk was, de werknemers makkelijker ontslag namen, en de bedrijfsvereniging de werknemers beter volgden als zij onvoldoende solliciteerden of een passende baan afwezen.10 In hoeverre dat gedrag kwalijk was, is niet aan de orde gekomen.

Het vijfde uitgelichte resultaat was dat de helft van het aantal geregistreerde sancties betrekking had op overtredingen bij aanvang van de uitkering (verwijtbare werkloosheid na ontslag). De overtredingen die werden gepleegd tijdens het ontvangen van de uitkering (bijv. gebrekkige sollicitatie-activiteiten) waren minder vaak aangetroffen en hadden een lagere prioriteit. De onderzoekers signaleerden wel een nieuwe ontwikkeling, namelijk dat de bedrijfsverenigingen steeds strenger gingen controleren op overtredingen rond passende arbeid, waarbij de ontwikkelingen in de eigen bedrijfstak leidend waren. Er was ook een intensievere begeleidingsaanpak.11

Het kabinet concludeerde op basis van het rapport dat binnen de bedrijfsverenigingen het proces van sanctietoepassing zodanig vormgegeven was dat de rechtsgelijkheid zo goed mogelijk was gewaarborgd. Tussen de bedrijfsverenigingen bestonden verschillen die door de onderzoekers werden teruggevoerd op bedrijfstakspecifieke factoren.12

Met de voorgaande resultaten uit het rapport komt het kabinet tot de conclusie dat het sanctiebeleid van de bedrijfsverenigingen niet zou voldoen aan de daaraan te stellen eisen van actualiteit, objectiviteit en volledigheid.13 Deze conclusie is op zijn minst opmerkelijk te noemen gezien de (relatief positieve) resultaten uit het rapport ten aanzien van de uitvoering. Bij de invoering van het vrije sanctiebeleid van de bedrijfsverenigingen in de WW in 1987 was de belangrijkste reden voor het invoeren van dat beleid dat allerlei vraagstukken per bedrijfstak tot een verschil in toepassing zou kunnen leiden. Het was daarom in het voordeel van de individuele gevalbehandeling dat de bedrijfsvereniging binnen een bedrijfstak een eigen ‘op maat gemaakte’ beleidsopvatting kon ontwikkelen.14 Uit het onderzoeksrapport blijkt dat de bedrijfsverenigingen een dergelijk bedrijfstakspecifieke sanctiebeleid met succes hebben ontwikkeld. De rechtsgelijkheid binnen de bedrijfsvereniging was immers gewaarborgd en de verschillen tussen de bedrijfsverenigingen waren terug te voeren naar bedrijfstakspecifieke factoren. Dit rapport kan daarom mijns inziens niet dienen als adequate onderbouwing voor het aanpassen van het instrument van de maatregel, althans de resultaten rechtvaardigen niet de conclusie dat niet aan de eisen van actualiteit, objectiviteit en volledigheid door de bedrijfsverenigingen was voldaan. De vrije toepassing van het instrument in bedrijfstakspecifieke situaties lijkt immers – zoals beoogd – succesvol te zijn geïmplementeerd. De enige reden tot aanpassing van het beleid uit dit rapport zou de gebrekkige controle op overtredingen bij het ontvangen van de uitkering kunnen zijn, maar de onderzoekers signaleerden al verbetering in het beleid van de bedrijfsverenigingen hierin.15 De door het kabinet aangehaalde resultaten boden in ieder geval mijns inziens geen voer voor het zo rigoureus aanpassen van het hele concept achter de vrije toepassing van het instrument van de maatregel en de inhoud van de maatregel.