1.5 Drie formele strafrechtelijke instituties

Uniek aan de politie is dat zij in vrijwel elk denkbare, maar ongewenste situatie namens de overheid kan interveniëren. De politie gebruikt zeker niet altijd geweld om problemen op te lossen, maar kan wel altijd steunen op mogelijkheden om dwang te gebruiken en handelingen te verrichten tegen de wil van burgers in. Zo kan de politie worden ingeschakeld in probleemsituaties waarin in het uiterste geval mogelijk geweld gebruikt moet worden (Bittner, 2005: 164-166). De politie beschikt daarbij noodzakelijkerwijs over veel discretionaire ruimte1, maar gebruik van bevoegdheden is aan regels gebonden en de politie spreekt in formele zin geen recht. Ook kan zij strafrechtelijke sancties niet afdwingen.

Formeel gezien is de politietaak zeer breed (Tak, 2008). Artikel 3 van de Politiewet 2013 stelt de politie tot taak ‘in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven’. Invoering van de Nationale Politie in 2013 veranderde de gezagsstructuren niet. Handhaving van de openbare orde geschiedt onder gezag van de burgemeester en strafrechtelijke handhaving onder het gezag van de officier van justitie. Beide kunnen op basis van hun respectieve bevoegdheden instructies geven aan de politie (Terpstra & Kort, 2016).

Tot de handhaving van de rechtsorde behoren zowel handhaving van de openbare orde als de strafrechtelijke handhaving (al is het onderscheid tussen beide in de praktijk niet altijd duidelijk). Dit laatste omvat het effectief voorkomen en beëindigen van strafbare feiten, alsmede het uitvoeren van opsporingsonderzoek, hetgeen onder voorwaarden mogelijk is op initiatief van politie en justitie zelf2 en op basis van aangiften (Tak, 2008). In de praktijk functioneert de politie veelal zelfstandig, ook in de opsporing is dat deels het geval. Cruciale beslissingen in het opsporingsonderzoek en in het bijzonder het gebruik van bijzondere opsporingsbevoegdheden3 vergen toestemming van de officier van justitie of de rechter-commissaris (De Poot et al, 2004: 12).

Burgers doen 24 uur per dag een beroep op de politie, maar ondanks dit voortdurende beroep op haar inzet voor veiligheid en bescherming, zal politieoptreden transparant moeten zijn en moeten berusten op een rechtsbevoegdheid (hoe algemeen ook geformuleerd), want ‘zo alleen kan dit optreden ten overstaan van de rechter worden verantwoord’ (Drayer & Suyver, 2000: 13). Kortom, de politie is gebonden aan het recht.

De feitelijke activiteiten van de politie zijn slechts gedeeltelijk gericht op de opsporing van strafbare feiten en misdaadbestrijding (Terpstra, 2008; Reiner, 2010). Wat de politie voornamelijk doet is in de woorden van Reiner ‘order maintenance – the settlement of conflicts by means other than formal law enforcement’ (Reiner, 2010: 144). Aan criminaliteit ten grondslag liggende politieke, sociaaleconomische en culturele problemen worden door de politie niet of nauwelijks opgelost. Daardoor kan het lijken alsof het nut van activiteiten gericht op het tegengaan van criminaliteit (deels) ligt in het in stand houden van de symboliek van misdaadbestrijding (vgl. Rubinstein, 1973; Hoogenboom, 2014). Onderzoek laat zien dat politiewerk effect heeft op de criminaliteit wanneer de politie zich hierop richt in een beperkt geografisch gebied (in ‘hotspots’) en daarbij aandacht schenkt aan problemen die aan de voorkomende criminaliteit verwant zijn. Daarbij dient de politie niet uitsluitend repressief te werken, maar moet ook gebruik worden gemaakt van mogelijkheden tot het versterken van gemeenschappen en dienen zo mogelijk zorg en hulpverlening ingeschakeld te worden. Op deze wijze ‘probleemgestuurd’ werken helpt onveiligheidsgevoelens verminderen en kan zorgen voor een daling van de criminaliteit (Weisburd & Eck, 2004).

Hoe de politie is georganiseerd, haar taak invult en de prioriteiten verdeelt, ligt nooit lang vast. Zo wordt gesproken over een al langer lopend proces van centralisatie en schaalvergroting bij de Nederlandse politie en veranderen het werk en de relaties met burgers door wat ‘een ontwikkeling naar een meer abstracte politieorganisatie’ kan worden genoemd (Terpstra e.a., 2016: 165-166). Hoewel de gevolgen van deze beweging vooralsnog vrij onduidelijk zijn, bestaat de kans dat hierdoor het evenwicht tussen preventie en repressie in het politiewerk aan het veranderen is, dat gebiedsgebonden politiewerk en lokaal criminaliteitsbeleid ‘topdown’ worden overgenomen en de strafrechtelijke aanpak belangrijker wordt (vgl. Straver, 2006: 215).

In een veelgebruikt handboek over de politie beschrijven Kop en Van der Wal (2014: 267-285) de historische ontwikkeling van de opleiding tot politiefunctionaris. Na de Tweede Wereldoorlog stond hierin theoretische vakkennis centraal, maar dat veranderde geleidelijk. Al in de jaren vijftig begon men te experimenteren met groepsgesprekken en vaardigheidstrainingen: steeds meer kwam de nadruk te liggen op ‘vorming’ en ‘praktische opleiding’. In recenter jaren is de basisopleiding bij de politieacademie gebaseerd op ‘werkend leren’ en competentiegericht.

Er gelden bij de s electie van ‘aspiranten’ of studenten van de initiële opleiding geen andere vooropleidingseisen dan voor een reguliere MBO-opleiding. ‘Aspiranten’ starten met een baan: van de student wordt verwacht dat deze een bijdrage levert aan de dagelijkse uitvoering van de politietaak. De geschiktheid van een aspirant wordt verder beoordeeld aan de hand van een taalvaardigheidsonderzoek, een cognitief capaciteitenonderzoek, een fysiek motorisch onderzoek en een psychologisch onderzoek (ibidem).

Evenals de politie vervult het OM deels een executieve taak in het kader van het strafrecht. De eerste kerntaak van het OM is de opsporing van strafbare feiten. Daaronder worden verstaan de klassieke, reactieve opsporingsonderzoeken die de politie uitvoert en tevens de proactieve opsporing, op basis van ‘redelijke vermoedens’ en ‘aanwijzingen’ (Frielink, 2013). Ook moet het OM ervoor zorgen dat straffen worden uitgevoerd. Andere strafrechtelijke taken van de officier van justitie zijn vervolging en het uitvaardigen van strafbeschikkingen: overeenkomstig een strafrechter kan de officier van justitie hier oordelen over schuld en vervolgens een strafrechtelijke sanctie opleggen.

Het OM is enerzijds hiërarchisch ondergeschikt aan de minister van Justitie en Veiligheid en vormt tegelijkertijd, samen met de rechtsprekende macht, de onafhankelijke rechterlijke macht. Logischerwijs krijgt het één soms meer accent dan het ander, maar het lidmaatschap van de rechterlijke macht (op basis van de Grondwet) is niet zonder verplichtingen. Bij de invulling van strafrechtelijke taken, vanaf de opsporing tot en met de vervolging en de executie, dient het OM te waken voor ‘gerechtvaardigde belangen van de verdachte en de verdediging’ (Frielink, 2013: 110). Ondanks dat de Minister politiek verantwoordelijk is voor het OM, is het in beginsel onafhankelijk bij het maken van beslissingen over individuele zaken (Tak, 2008).

Inmiddels bestaat de zogeheten RAIO4-opleiding niet meer. Tot voor kort verschafte deze zesjarige opleiding de mogelijkheid, mits daaraan vooraf al een studie Nederlands recht was afgerond aan één van de Nederlandse universiteiten, zonder verdere werkervaring tot de rechterlijke macht toe te treden. Daarnaast bestond de mogelijkheid voor ‘buitenstaanders’ die zes jaar ‘relevante’ werkervaring hadden als jurist, direct tot de rechterlijke macht toe te treden. Sinds 1957 vindt er een centrale selectie plaats en kan men niet meer worden aangenomen door bijvoorbeeld een individuele rechtbankpresident. Lange tijd was het beleid erop gericht de rechterlijke macht voor de helft te laten bestaan uit buitenstaanders5 en voor de andere helft uit mensen van de RAIO-opleiding (De Groot-van Leeuwen, 2013).

De RAIO-opleiding was een combinatie van theorie en praktijk. In verschillende sectoren van de rechtbank en bij het parket van de officier van justitie werd vier jaar stagegelopen. Tot 2012 was van de zes jaar bovendien twee jaar beschikbaar voor een ‘buitenstage’, die bijvoorbeeld bij de politie kon worden ingevuld. Voor de RAIO-opleiding bestond een uitgebreide sollicitatieprocedure en voor buitenstaanders geldt een omvangrijke selectieprocedure. Als toelatingscriteria golden onder meer: analytisch vermogen, juridisch inzicht, besluitvaardigheid, goede communicatieve vaardigheden en een zuiver beoordelingsvermogen. De tegenwoordige opleidingen tot officier van justitie en tot rechter zijn voor dit onderzoek minder relevant, omdat van de geïnterviewde magistraten nog niemand deze had doorlopen.

Volgens Groenhuijsen & Knigge is hoofddoel van het strafproces6, waarvoor de rechter eindverantwoordelijk is, ‘het verzekeren van een juiste toepassing van het abstracte materiële recht’ (1999: 15). Dat doel is tweeledig. Het dient ertoe degenen die de strafwet hebben overtreden, te straffen. Hetgeen rechtvaardigt dat politie en OM (na goedkeuring van de rechter-commissaris) ‘soms ingrijpende’ onderzoeksbevoegdheden krijgen toegekend. Tevens dient de toepassing van het strafrecht in het strafproces ertoe bestraffing van onschuldigen te voorkomen, hetgeen volgens genoemde auteurs tot uitdrukking komt in het feit dat veel strafprocessuele voorzieningen een waarborgkarakter hebben.

De strafrechtspraak behandelt strafrechtzaken die door het OM worden aangebracht. Deze worden behandeld door een rechtbank, bij eventueel hoger beroep door één van de gerechtshoven en in cassatie door de Hoge Raad (Tak, 2008; De Roos, 2013). De Nederlandse strafrechtspraak kent geen lekeninbreng. Bij de strafrechtspleging in Nederland zijn de onafhankelijke rechter, vertegenwoordigers van het OM, verdachten, advocaten, slachtoffer of nabestaanden, getuigen en deskundigen betrokken (De Roos, 2013).

Het Nederlandse strafproces wordt gekenmerkt door een combinatie van accusatoire en inquisitoire rechtspleging (Tak, 2008: 29-30). Volgens Van Kempen (2009) is het Nederlandse strafrechtsysteem grotendeels van inquisitoire aard in de opsporingsfase. De politie doet onderzoek (in beginsel onder supervisie van de officier van justitie en/of van de rechter-commissaris) en er zijn ‘reparatiemogelijkheden’, maar het Nederlandse systeem gaat uiteindelijk niet uit van gelijke mogelijkheden voor de autoriteiten en de verdediging om aan waarheidsvinding te doen. Dat ligt anders tijdens het strafproces zelf: dan is het systeem volgens Van Kempen te typeren als gematigd accusatoir en adversair. De rechter of de rechtbankvoorzitter leidt de zitting, waarin het bewijs en het opsporingsonderzoek worden behandeld. Daarbij heeft de rechter zelf de mogelijkheid actief onderzoek te doen op zitting, en eventueel de verdachte, getuigen en deskundigen te ondervragen. Ook is in dit stadium (in hoger beroep geldt hetzelfde) meer sprake van ‘equality of arms’ (2009: 16) aangezien zowel de officier van justitie, de verdachte als de verdediging kunnen bestrijden wat er in de rechtszitting naar voren is gebracht.