4.4 Bijzondere bevoegdheden boven op het (standaard) Awb-pakket

De wetgever heeft bepaald dat een bestuursorgaan met het standaardpakket aan bevoegdheden – in beginsel – het vereiste nalevingstoezicht kan uitvoeren en informatie kan verkrijgen.1 De wetgever heeft echter zoals gezegd oog gehad voor bijzondere omstandigheden waarin het standaardpakket toch niet voldoende bevoegdheden bevat dan wel juist onnodig veel bevoegdheden kent. Niet onlogisch volgens Ruimschotel: voor het uitoefenen van specifieke taken zijn immers veelal specifieke bevoegdheden nodig.2 Het moet volgens de wetgever echter gaan om uitzonderingen. Alleen toezichthouders met een afwijkende positie of specifieke taken kunnen nog over aanvullende bevoegdheden beschikken.3 Dit is terug te vinden in allerlei specifieke regelingen met uitbreidingen en/of beperkingen.

Visueel gaat het om de volgende gegevensstromen:

Als eerste noem ik enkele uitbreidingen die in het algemeen als zeer ingrijpend worden beschouwd. Een veel voorkomende uitbreiding is de bevoegdheid om woningen zonder toestemming van de bewoner te betreden. Een minder voorkomende uitbreiding is de bevoegdheid om – naast zakelijke – ook persoonlijke gegevens in te zien of de bevoegdheid om bepaalde zaken in beslag te nemen.4 Wanneer de toezichthouder deze bevoegdheid combineert en op zoek mag gaan naar dergelijke zaken is dit temeer als zeer ingrijpend te kwalificeren.

Ten aanzien van bijvoorbeeld de bevoegdheid om woningen zonder toestemming van de bewoner te betreden heeft de minister van Justitie aangegeven dat dit als toezichtsbevoegdheid tot een ‘zeldzaamheid’ moet behoren.5 Met het betreden van woningen dient een toezichthouder – uiteraard zou ik bijna zeggen – terughoudend te zijn en zeker wanneer de toestemming van de bewoner ontbreekt. Dan verstoort de toezichthouder namelijk in de letterlijke zin van het woord de huisvrede. Dit is een van de meest expliciete inbreuken op het persoonlijke domein.

De Tweede Kamer heeft in het algemeen aangegeven dat het binnentreden van een woning door een toezichthouder alleen kan plaatsvinden met toepassing van de Algemene wet op het binnentreden van woningen. Het daarin opgenomen noodzakelijkheidsvereiste geeft waarborgen dat een woning alleen dan tegen de wil van een bewoner mag worden betreden indien het in verhouding staat tot het te dienen belang.6 De Awb biedt niet zelf de grondslag voor het binnentreden en de bijzondere wetgever moet daarvoor dan ook een aanvullende bevoegdheid creëren.7

Een mogelijk nog ingrijpender uitbreiding is het vervolgens zelfstandig doorzoeken van die ruimten. Het onderzoeken van zaken (zoals genoemd in art. 5:18 Awb) betitelt de minister van Justitie uitdrukkelijk niet als bevoegdheden om (tevens) die zaken te doorzoeken.8 Een uitbreiding in de bevoegdheid daartoe is een zeldzaamheid.9 En dat moet volgens de minister van Economische Zaken ook zo blijven. In de Tweede Kamer is aangegeven dat voor doorzoeken een bijzondere wettelijke grondslag vereist is.10 Bij het toekennen van die uitzonderlijke handhavingsbevoegdheid aan met name de ACM (‘in het kader van verificaties’) heeft de Kamer aangegeven dat dergelijke bevoegdheden niet verder strekken dan voor de EG- mededingingsverordeningen. In het algemeen vinden doorzoekingen slechts plaats in het kader van het Wetboek van Strafvordering.11

Ter illustratie noem ik naast de aanvullende toezichtsbevoegdheden voor het doorzoeken van een woning (art. 50 Mw), het doorsnijden van werken (art. 55 Waarborgwet 1986) en het verzegelen van bedrijfsruimten en voorwerpen (art. 54 Mw en art. 7.19 Mediawet 2008).12 Het gaat hier om bestuursrechtelijke bevoegdheden op het grensgebied van de opsporingsbevoegdheden.13 Het betreft een bevoegdheid die voor geen van de andere toezichthouders noch voor de inspecteur geldt.14

De Awb kent tevens de mogelijkheid om toezichtsbevoegdheden door een ‘bijzondere wetgever’ te beperken (art. 5:14 Awb). Tot op heden is dat slechts in een gering aantal wetten gebeurd.15 De bevoegdheid om inlichtingen te vorderen is (vrijwel) nergens uitgesloten.16 Dat is overeenkomstig de verwachting van de wetgever ‘gelet op het basale karakter van deze bevoegdheid’.17 Het betreft vooral de bevoegdheden voor het onderzoeken van zaken (art. 5:18 Awb) en vervoersmiddelen (art. 5:19 Awb), die, vanwege de onderlinge samenhang, buiten toepassing zijn verklaard in de bijzondere wetgeving.18 Met het Awb-pakket aan bevoegdheden is meer gelijkheid gekomen in toezichtsbevoegdheden en zijn er in veel gevallen meer bevoegdheden toegekend aan toezichthouders.19

Het stelsel van bevoegdheden blijft in beginsel echter gelijk. Het is een bevoegdhedenstelsel waarvan medewerking kan worden gevorderd. In uitzonderlijke gevallen worden de toezichtsbevoegdheden uitgebreid met een algemeen kader met handhavingsbevoegdheden; dan kan zelfs sprake zijn van een verplichtingenstelsel. De uitbreidingen moeten een causaal verband hebben met de wettelijke taak. Enkele uitbreidingen zal ik hierover vanuit dat perspectief belichten.

Het toezicht op de ‘zorgsector’ raakt bijna vanzelfsprekend de medische gegevens van burgers. In de Wmg is bepaald dat zorgaanbieders [MS: en zorgverzekeraars] ten behoeve van het toezicht op de naleving (en de handhaving van art. 35 Wmg) verplicht zijn – desgevorderd – de identificeerbare en medische persoonsgegevens aan de zorgautoriteit te verstrekken (art. 66 Wmg).20 Hier is sprake van een doorbreking van het medische beroepsgeheim (ex artt. 88 Wet BIG en 7:457 BW).21 Dit geldt niet alleen voorzover sprake is van toezicht op naleving van eigen verplichtingen, maar ook voor het toezicht op derden. Voor de toepassing van de Wmg wordt immers het verschoningsrecht zoals dat is opgenomen in art. 5:20 lid 2 Awb, uitgesloten (art. 64 Wmg).22 De Hoge Raad bepaalde de reikwijdte daarvoor en oordeelt hierover dat het algemeen belang in het voorkomen van hogere verzekeringspremies van dusdanig belang is dat het verschoningsrecht van zorgverleners daarvoor moet wijken. Een fraudevermoeden is daarvoor niet vereist.23 Het is dan ook van toepassing in zowel de uitvoerende sfeer als die van het toezicht, het onderzoek en de opsporing.

De medewerkingsverplichting tot het verstrekken van gegevens en inlichtingen aan de NZa wordt daarmee bepaald door het toepassingsbereik van met name de Wmg. De geheimhouder kan zich niet op zijn verschoningsrecht beroepen.24 In dit verband merk ik op dat de geheimhoudingverplichting van de gegevensverstrekkers ‘overgaat’ op de toezichthouder. De gegevensontvanger, in casu de NZa, heeft vervolgens een geheimhoudingsplicht overeenkomstig dat van de gegevensverstrekker (art. 67 lid 1 Wmg en art. 66 lid 2 Wmg).25 De NZa krijgt dezelfde wettelijke geheimhoudingsplicht (art. 67 Wmg) die geldt als voor de gegevensverstrekker en die strekt verder dat de algemene geheimhoudingsplicht vanuit de Awb (art. 2:5 Awb) aangezien de NZa daarmee tevens een afgeleid verschoningsrecht verkrijgt (onder andere ex art. 218 Sv).26

Ten slotte noem ik nog de bevoegdheid van de zorgautoriteit om van de onder toezichtgestelde te vorderen op een gestructureerde wijze gegevens aan te leveren (art. 62 lid 1 Wmg). Een voorbeeld is het verstrekken van financiële gegevens bij dreigende discontinuïteit.

De (gemandateerde) toezichtmedewerkers van de ACM zijn, met toepassing van het aanwijzingsbesluit, te kwalificeren als toezichthouder ex art. 5.11 Awb en ontlenen hun toezichtsbevoegdheden aan titel 5.2 Awb.27 Daarnaast kunnen zij beschikken over aanvullende bevoegdheden, vanuit de aard van hun taak, die grotendeels overeenkomen met die van de Europese Commissie en haar functionarissen.28 De grondslag voor een nadere invulling van de bevoegdheden kan liggen in de brede Instellingswet ACM dan wel in de specifieke sectorwet.29

De Instellingswet ACM geeft een brede bevoegdheid voor het opvragen van gegevens en inlichtingen in het kader van de uitoefening van de wettelijke taak (art. 6bIw ACM). De instellingswet is een nadere uitwerking voor de toezichtsbevoegdheden volgens de Awb en kan verder strekken dan de medewerkingsplicht.

De aard van de taakuitoefening brengt met zich mee dat het uitvoeren van (onverwachtse) bedrijfsbezoeken – ‘dawnraids’– een belangrijk onderdeel daarvan uitmaakt.30 Zo’n bedrijfsbezoek vindt veelal plaats bij een (verdachte) onderneming. Het behoort echter ook tot de mogelijkheden om leveranciers en afnemers in het toezicht te betrekken als informatiebron.31 De ACM heeft ten opzichte van andere toezichthouders zoals de AFM meer bevoegdheden om zelfstandig gedragingen te kunnen onderzoeken. Dit vloeit voort uit de rol die de autoriteit heeft in het toezicht, waarbij van oorsprong het strafrecht geen ultimum remedium is voorzover het gaat om een overtreding van de wetgeving waarop zij toezicht houdt.32 De ACM kan in een weigerachtige omgeving zich niet ‘laten assisteren’ door opsporingsinstanties – anders dan het laten vergezellen als ‘sterke arm’ – en moet voor haar beslissingen zelfstandig bewijs verkrijgen.33

De ACM blijft zodoende – in elk geval ten aanzien van de mededingsingswetgeving – integraal verantwoordelijk voor de voortgang van een handhavingszaak. En dat is, tezamen met enkele andere overwegingen, de uitdrukkelijke wens van de regering.34

Er is daarom bijzondere wetgeving met de reeds aangehaalde verzegelingsbevoegdheid en de bevoegdheid om woningen te betreden (art. 12b-12gIw ACM). De specifieke (sectorwet) Mededingingswet voegt daar dan ook nog de bevoegdheid aan toe die woning te doorzoeken (art. 50 Mw).35 De uitbreiding van de bevoegdheden geldt alleen voorzover de ACM de exclusieve bevoegdheid heeft. Zo wordt in art. 12c lid 2 van de Instellingswet ACM gestipuleerd dat de uitbreiding van de bevoegdheden niet van toepassing is voor het nalevingstoezicht krachtens de Wft. Voor die wet zijn immers naast de ACM de AFM en DNB toezichthouder. En die beschikken niet over dezelfde uitbreiding van bevoegdheden.

Ten opzichte van de medewerkingsverplichting volgens de Awb (art. 5:20 Awb) gelden enkele beperkingen. Zo is in de Instellingswet ACM een beperking opgenomen ten aanzien van de inzagebevoegdheid voor geschriften uitgewisseld tussen een onder toezicht gestelde en diens advocaat. Die heeft wettelijk de bevoegdheid medewerking te weigeren op grond van een eigen geheimhoudingsverplichting (‘legal privilege’ ex art. 12gIw ACM). De bescheiden bij de advocaat vallen onder de algemene beperking vanuit de Awb (art. 5:20 Awb).36 Dit kan op gespannen voet staan met bevoegdheden tot het zelfstandig onderzoeken van feitelijke situaties en het verkrijgen van gegevens (‘doorzoeken’).37 De werkwijze met betrekking tot geprivilegieerde correspondentie heeft de ACM opgenomen in een besluit.38 De ACM-toezichthouder zal deze correspondentie, zo nodig na een ‘vluchtig inzien’ indien daar aanleiding toe is, laten beoordelen door de functionaris ‘Verschoningsrecht’ in dienst van de toezichthoudende instantie. Die toetst het geprivilegieerde karakter van de als zodanig geclaimde gegevens.39 Met het oog op de bescherming van dit recht, heeft de ACM ook haar werkwijze bepaald voor het verkrijgen van inzage in een zogenaamde ‘veiliggestelde dataset’.40 Dit impliceert een beperkte toegang voor de ACM.

Ook erkent de Instellingswet een zwijgrecht om ‘te verklaren als werknemer tegen de werkgever’ (art. 12iIw ACM).41 Met de brede formulering van ‘een ieder’ in de algemene medewerkingsverplichting (ex art. 6b Iw ACM) heeft de minister van economische zaken de ACM – op voorhand – geen enkele beperking willen opleggen in de kring van personen: ‘Dat zou immers tot ongewenst gevolg kunnen hebben dat de ACM in sommige gevallen niet over alle benodigde informatie kan beschikken. De beperking is bovendien niet nodig omdat de mogelijkheid van de ACM om informatie op te vragen, en daarmee de verplichting om informatie aan de ACM te verstrekken, wordt begrensd door de taken van de ACM.’42 En daarmee kan de kring van personen zich ook verder uitstrekken dan die volgens de Awb.43 Een rechtvaardiging daarvoor is – alleen – te vinden in de bijzondere positie en taakuitoefening van de ACM.

Bij het tot standkomen van de Awb beschikten AFM en DNB als instantie over (uitgebreide) bevoegdheden – vanuit de toezichthoudende wetten – voor het financiële toezicht. Aanvankelijk achtte de wetgever de bepalingen voor het nalevingstoezicht niet bedoeld voor het toezicht op dergelijke financiële wetten.44 Het financiële toezicht zou qua aard dusdanig verschillen dat de bevoegdheden voor het nalevingstoezicht niet passend zouden zijn. Een paar jaar later werd dat nogmaals bevestigd in de aanpassingswetgeving ‘Aandacht verdient dat in de wetgeving inzake toezicht op de financiële sector veelal geen sprake is van toezicht op de naleving als bedoeld in afdeling 5.2. Awb.’45 Over dit standpunt verschillen de meningen blijkbaar. Jansen merkt hierover op dat de conclusie van de wetgever onterecht is.46 Een conclusie die ik deel. In de later tot stand gekomen Wft wordt uitdrukkelijk aangegeven dat toezicht op naleving kan plaatsvinden door daartoe aangewezen personen (art. 1:72 Wft). En hiermee is het ‘onevenwichtige wetgevingsbeleid’ weer hersteld: de financiële instanties beschikken zelf weer over bevoegdheden.47 Althans deels hersteld zo blijkt later (zie par. 5.2).

In het kader van het nalevingstoezicht kan de AFM bijvoorbeeld – net als bij de ACM – bedrijfsbezoeken uitvoeren waarbij zij stukken inziet en met personeel spreekt.48 Maar het inwinnen van informatie in de vorm van inlichtingen, boeken en andere bescheiden door de AFM of DNB als organisatie, is niet mogelijk. Voor het nalevingstoezicht zijn dergelijke bevoegdheden immers niet meer toegekend aan de instanties, maar alleen aan (de daartoe aangewezen) individuele personen.

Hierover merkte de minister van Justitie al eerder op dat de toezichthouders zoals DNB (en toentertijd ook nog de Verzekeringskamer) als instanties juist over die bevoegdheid beschikten.49 Dit heeft geleid tot aanvullende bevoegdheden als instantie voor zowel de AFM als DNB. Zij hebben beide een zelfstandig inlichtingenrecht gekregen (art. 1:74 Wft). In de literatuur zijn vraagtekens geplaatst bij het nut daarvan. De Haan vraagt zich af of het noodzakelijk is.50 Annotator Jansen twijfelt ook aan het nut.51 Roth ziet er nog wel het nut van in: ‘zeker in gevoelige dossiers zouden bijvoorbeeld bestuurders van de AFM en DNB – die doorgaans niet aangewezen zijn als toezichthouder in de zin van artikel 5:11 Awb – toch de mogelijkheid moeten hebben om inlichtingen in te winnen zonder dat zij daarbij zijn aangewezen op enige medewerker.’52

Voor de toezichtmedewerkers die zich bezighouden met nalevingstoezicht, en daartoe zijn aangewezen, is er inderdaad geen noodzaak. Wel beschikken beide bestuursorganen hiermee over de mogelijkheid om in het kader van een vergunningsaanvraag nadere inlichtingen te verkrijgen, maar dat is op de keper beschouwd geen nalevingstoezicht.53 Ook beschikken beide bestuursorganen hiermee over de mogelijkheid invulling te geven aan de veelvuldig toegepaste methode om – in plaats van dan wel voorafgaand aan een bedrijfsbezoek door een toezichthouder – inlichtingen te verkrijgen.54 De betreffende medewerkers hoeven daarvoor geen toezichthouder (ex art. 5:11 Awb) te zijn.

De AFM – evenals DNB – heeft daarnaast een bredere taak dan nalevingstoezicht alleen. De interventie door de beide organisaties is niet te kwalificeren als nalevingstoezicht. De algemene toezichtsbevoegdheden vanuit de Awb bestuursrecht (ex art 5:13 en art. 5:20 Awb) worden op grond van bijzondere wetgeving verruimd naar andere vormen van toezicht zoals bijvoorbeeld uitvoeringstoezicht.55 Voor dergelijke situaties hebben zowel de AFM als DNB een inlichtingenbevoegdheid.56 Dit wordt ook bevestigd in de jurisprudentie waarin de AFM bestuursrechtelijke boetes heeft opgelegd op grond van – uitsluitend – schriftelijk verkregen informatie.57 De artikelen 5:13 en 5:20 Awb zijn van overeenkomstige toepassing verklaard (art. 1:74 lid 2 Awb).58 Voor de invulling van deze bevoegdheden is er aansluiting met de parlementaire geschiedenis en de jurisprudentie over afdeling 5.2 Awb.59 De reikwijdte van de bevoegdheden is echter niet gelijk: de bevoegdheid beperkt zich tot het vorderen van inlichtingen (met overeenkomstige toepassing van art. 5:13 en art. 5:20 Awb) en daaronder moet niet worden verstaan het verkrijgen van gegevens noch inzage in boeken en bescheiden (zie par. 5.3 en par. 5.4). Deze verplichting strekt zich welbeschouwd uit tot ‘een ieder’. Dat lijkt een verruiming te bieden van de kring van personen met de verplichte medewerking tot het verstrekken van inlichtingen over derden (zie par. 5.7).

Het hanteren van de juiste bevoegdheid – en de reikwijdte daarvan – is daarmee niet altijd zonder meer even duidelijk. Zo geldt de aanvullende inlichtingenplicht voor degenen die geen vergunning hebben.60 Daarvan kan gesteld worden dat sprake is van nalevingstoezicht en derhalve de algemene toezichtsbevoegdheden vanuit de Awb (onverkort) gelden. De AFM kan daarop (nalevings)toezicht houden maar kan ook toezicht houden op vergunninghouders dan wel op een aanvraag daarvoor.

De AFM kan ten behoeve van de uitvoering van zijn taak op grond van de samenwerking met andere lidstaten, van een ieder inlichtingen vorderen, indien dat voor de vervulling van de taak van een toezichthoudende instantie in een andere lidstaat nodig is (art. 1:52 Wft). Voor het uitvoeren van de toegerekende taken zijn de bevoegdheden veelal vormgegeven in bijzondere wetten.61 Hierin kunnen ook zowel beperkingen als uitbreidingen zijn opgenomen.

Ten slotte noem ik als bijzonderheid de vastgestelde en gepubliceerde werkwijze voor het inzien en kopiëren van digitale gegevens.62 De AFM geeft aan dat de toezichthouder (het besluit ziet niet op het verkrijgen van stukken door andere werkzaamheden van de AFM als toezichthouder) waarborgen treft bij het vorderen van digitale gegevens, al dan niet ter plaatse van betrokkene, voor digitale gegevensverzameling ten aanzien van geprivilegieerde gegevens63 en privé gege vens.64 Dit besluit komt op hoofdlijnen overeen met de werkwijze van de ACM voor wat betreft de vertrouwelijke correspondentie met een advocaat.65

De taakuitoefening van het Bft is in het bijzonder gericht op de (persoonlijk) beroepsuitoefening. Vanuit het algemene kader voor het nalevingstoezicht kan de daartoe aangewezen medewerker van het Bft het kantoor van beroepsbeoefenaren betreden, alsook inlichtingen (zakelijke gegevens en bescheiden) vorderen en daarvan kopieën maken (art. 5:15-5:17 Awb). De Awb bevoegdheden hebben uitdrukkelijk betrekking op zakelijke gegevens en inlichtingen.

Voor de taakuitoefening van het Bft kan daar echter niet mee worden volstaan omdat juist de persoonlijke situatie relevant kan zijn voor het ‘integrale’ toezicht op de beroepsbeoefenaren. Anders geformuleerd: notarissen moeten met het Bft meewerken (art. 5:20 Awb). In zowel de Gerechtsdeurwaarderswet als de Wet op het notarisambt vindt een uitbreiding plaats van de medewerkingsplicht gericht op het kunnen uitoefenen van het toezicht op de persoonlijke (‘niet-zakelijke’) situaties. Zo omvat de medewerkingsbevoegdheid, in aanvulling op art. 5:17 van de Awb, ook het vorderen van inzage in persoonlijke gegevens en bescheiden, voor zover deze betrekking hebben op de persoonlijke financiële administratie van de gerechtsdeurwaarder (art. 30a lid 2 Gdw). Ook geldt een administratieplicht voor gerechtsdeurwaarders (voor de zakelijke- als de privé-administratie) voor het kunnen uitoefenen van toezicht (art. 30a lid 2 Gdw). De toezichthouder van het Bft heeft de bevoegdheid om de kantoor- en privé-administratie van de gerechtsdeurwaarder te onderzoeken (art. 32 Gdw). Soortgelijke uitbreiding is er ook voor de notarissen: ook zij hebben een medewerkingsplicht ten aanzien van de persoonlijke administratie (art. 111a Wna, met een uitbreiding op art. 5:17 Awb tot persoonlijke administratie van de notaris ex art. 111a lid 2 Wna).66

Daarnaast gelden er specifieke bepalingen met betrekking tot het – veelal – vertrouwelijke karakter van de beroepsuitoefening. Zo is er, overeenkomstig het hiervoor behandelde vertrouwelijke karakter binnen de zorgsector, een inperking van het beroepsgeheim voor notarissen in het kader van het toezicht. Zij kunnen – evenals de onder zijn verantwoordelijkheid werkzame personen – tegenover de Bft-toezichthouders geen beroep doen op hun wettelijke geheimhoudingsverplichting ex Art. 22 Wna (art. 111a lid 3 Wna). Het vorderen van inlichtingen en inzage strekt voor het Bft zeer ver. Hierover valt te lezen dat in het kader van het toezicht geldt dat er ‘nooit meer een notaris [MS: is] die zich met succes kan beroepen op zijn geheimhoudingsplicht en het daaruit voortvloeiende verschoningsrecht als het gaat om algemeen toezicht op het notariaat of toezicht op de naleving van de Wwft’67 Duidelijke taal lijkt mij.

Het Bft neemt beslist een bijzondere positie in ten aanzien van cliëntendossiers van de notaris. Ook die kan de toezichthouder inzien en neemt daarmee een uitzonderlijke positie in binnen het rijkstoezicht. De Wna (art. 111a lid 3 Wna) stipuleert de wettelijke bevoegdheid van medewerkers van Bft om cliëntendossiers van notarissen in te zien in het kader van het toezicht. En dat niet alleen voor het integrale toezicht volgens de Wna (art. 22 Wna), maar ook voor het toezicht op de naleving van de Wwft (art. 24 lid 4 Wwft).

De bijzondere positie van het Bft heeft raakvlakken met die van Belastingdienst. Voor beide geldt een uitzondering voor wat betreft de geheimhoudingsverplichting van de notariële kwaliteitsrekening (de derdengeldenrekening).68 Daarvoor bestaat een inzageverplichting. Voor de toezichthouders van het Bft gaat de ontheffing nog verder dan alleen de derdengeldenrekening ‘Ten behoeve van de uitoefening van het toezicht door de aangewezen personen, [MS: de personen, werkzaam bij het Bft], zijn de notarissen en de onder hun verantwoordelijkheid werkzame personen ten opzichte van de aangewezen personen niet gehouden aan de geheimhoudingsplicht, (…)’ aldus artikel 111a lid 3 Wna. Het is een deel van de administratie waartoe zowel de Belastingdienst als het Bft expliciet toegang heeft; wat dat betreft is er sprake van een unieke situatie.69

Over deze uitdijende macht van het Bft zijn allerlei kritische opmerkingen geplaatst vanwege de onbalans tussen het effectief toezichthouden en het bevorderen van integriteit en kwaliteit versus het belang van het notariële ambtsgeheim en de vertrouwensrelatie tussen de notaris en de klant.70 In de literatuur wordt de noodzaak van deze bevoegdheid betwijfeld en worden vraagtekens geplaatst bij de proportionaliteit.71 Tot op heden lijkt de positie echter onaantastbaar.

Daarnaast zijn er enkele praktische uitbreidingen voor notarissen die een actieve gegevensverstrekking aan het Bft voorschrijven. In de Wna is een verplichting voor notarissen opgenomen voor het actief verstrekken van toezichtgegevens aan de Bft op een wijze die de toezichthouder (Bft) bepaalt (art. 24 lid 4 Wna). Andere uitbreidingen zijn de onbeperkte inzage in het register voor deurwaarders (art. 1a lid 4 Gdw) en de bewaar- en administratieplicht voor gerechtsdeurwaarders en notarissen (art. 18 Gdw en art. 24 lid 1 en 5 Wna). Mogelijkheden die niet voor andere toezichthouders gelden en bewust, vanwege de specifieke toezichtstaken van het Bft, in bijzondere wetten zijn opgenomen. De Belastingdienst beschikt echter ook over deze mogelijkheid mits het van belang kan zijn voor de belastingheffing.

De ILenT kent ten gevolge van de diversiteit aan wet- en regelgeving waarbij de inspecteur toezicht houdt ook een grote diversiteit in specifieke toezichtsbevoegd heden. Deze specifieke bepalingen vloeien grotendeels voort uit de praktische invulling van de bevoegdheden voor bijzondere objecten.

Het kan daarbij gaan om beperkingen in de wijze waarop het toezicht moet plaatsvinden: het is de toezichthouder bijvoorbeeld niet geoorloofd om de duur van een toezichtshandeling (art. 5:13 Awb) dusdanig lang te laten duren dat het vertraging oplevert voor schepen (art. 25 lid 3 Meetbrievenwet 1981). Ook geldt de bevoegdheid om zakelijke gegevens en bescheiden in te zien (art. 5:17 Awb) niet op het moment dat een vliegtuig zich bevindt op taxi-, start- en landingsbanen van een luchthaven (art.11.2 Wet luchtvaart). Het inzien van boeken en bescheiden zou dan begrijpelijkerwijze te veel ingrijpen in de vluchtuitvoering en daarmee de veiligheid van de passagiers.72

De inspectie kan voor haar taakuitoefening genoodzaakt zijn tot het betreden van ‘bijzondere’ plaatsen zoals militaire terreinen of gebouwen. Voor het betreden daarvan dient echter eerst overleg plaats te vinden met de bevoegde autoriteiten van het ministerie van Defensie (art. 11.2 Wet Luchtvaart).

In dit kader zijn ook te noemen de bevoegdheid om van de kapitein van een schip te vorderen om ‘zijn’ schip naar een ankerplaats te brengen, het onderzoeken van de vakbekwaamheid indien het vermoeden bestaat van lichamelijke of geestelijke ongeschiktheid (art. 19 Wet havenstaatcontrole en art. 42 Binnenvaartwet), het verlenen van specifieke medewerking aan het uitvoeren van onderzoek en inspectievluchten (art. 11.2a Wet luchtvaart) en het brengen van de toezichthouder (door degene die arbeid verricht of doet verrichten in de territoriale zee of de exclusieve economische zone), naar plaatsen waar arbeid wordt verricht (art. 24 lid 9 Arbeidsomstandighedenwet).

Daarnaast kent de bijzondere wet- en regelgeving specifieke uitbreidingen van bevoegdheden. Als voorbeeld noem ik het vorderen tot afgifte van documenten die ongeldig zijn verklaard of zijn ingetrokken, op grond van art. 41 lid 1 van de Binnenvaartwet en art. 29 lid 2 van de Binnenschepenwet. Daarmee leggen beide wetten een administratieplicht op en geven ze een nadere invulling van de inzageplicht: ‘(…) het verleent de toezichthouder naast diens algemene bevoegdheden op grond van de Algemene wet bestuursrecht, expliciet de bevoegdheid om de afgifte te vorderen van op grond van deze wet vereiste documenten die zijn ingetrokken of ongeldig verklaard.’73 Deze wet geeft ook nadere bepalingen over de algemene administratieplicht en de plaats van bewaren (art. 43 Binnenvaartwet).74 Met het opnemen van deze voorwaarde (en met de geboden uitzondering) wordt invulling gegeven aan de administratieplicht van documenten die vereist zijn voor specifieke wet- en regelgeving. Die wordt verder uitgewerkt in een ministeriële regeling.75

Een fundamentele uitbreiding van de bevoegdheden betreft het betreden van woningen (woongedeelte van schepen): de toezichthouder kan in bepaalde situaties zonder toestemming van de bewoner een woning betreden (art. 15 Wet voorkoming verontreiniging schepen, art. 18 Wet havenstaatcontrole, art. 50 Wet zeevarenden, art. 84 Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden en art. 24 Arbeidsomstandighedenwet). In dit verband is het opmerkelijk te noemen dat bij de parlementaire behandeling van de Binnenvaartwet is aangegeven dat de toezichthouder voor de naleving ook de bevoegdheid heeft woningen te betreden zonder toestemming: ‘deze bevoegdheid bestaat reeds en is in het leven geroepen bij de Aanpassingswet derde tranche Awb II (Stb/1997, 580). Deze uitzonderingsbevoegdheid is echter niet opgenomen in de huidige Binnenvaartwet.76 De mogelijkheid ontbreekt ook in de Awb.

Voor de toezichthouder op het gebied van (met name voedsel) veiligheid bestaan specifieke bevoegdheden op het gebied van het beproeven en onderzoeken, doen beproeven of doen onderzoeken van technische voortbrengselen (art. 27 WaW). Als fundamentele uitbreiding van de bevoegdheden is te noemen het ten dienste van het onderzoek, een ieder staande te houden en te vorderen, dat hij zijn naam, voornamen, geboortedatum, geboortejaar, geboorteplaats en adres opgeeft (art. 32c WaW). In een aantal wetten is ook bepaald dat de aangewezen toezichtsambtenaren bevoegd zijn, met medeneming van de benodigde apparatuur, een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoner (art. 8.2 Wet dieren, art.118 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, art. 84 Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden), voor zover deze bevoegdheid strekt tot het zich begeven naar en het betreden van in de woning aanwezige bedrijfsruimten (art. 29 WaW en art. 17 Tabakswet). De bevoegdheid tot proeven is voor de inspecteur uitzonderlijk: dat kan in het algemeen alleen op basis van vrijwillige medewerking.