11.2.1 Bestuursrecht

Het bestuursrecht is geschreven om de (eenzijdige) uitoefening van bestuursbevoegdheden door bestuursorganen te normeren. Het bestuursrecht stelt een bestuursorgaan in staat eenzijdig op te treden in de rechtspositie van burgers. Het gaat dan vaak om uitoefening van discretionaire bevoegdheden, hetgeen betekent dat voor een bestuursorgaan bij het nemen van besluiten beslissingsruimte bestaat. Tevens zijn bij besluitvorming vaak meer dan alleen de belangen van bijvoorbeeld de aanvrager van een vergunning betrokken. Wettelijke besluitvormingsprocedures zijn erop gericht dat met al die belangen rekening wordt gehouden. Voordat een procedure bij de bestuursrechter aanhangig wordt gemaakt, heeft bovendien in de regel reeds een bezwaar- of zienswijzeprocedure plaatsgevonden. De bestuursrechter is dus niet de eerste die het bestreden besluit beoordeelt en zijn bevoegdheden verschillen fundamenteel van die van het beslissingsbevoegde bestuursorgaan en die van de hierna te behandelen civiele rechter. 1 Besluiten van een bestuursorgaan moeten op grond van een evolutie in de bestuursrechtspraak niet alleen worden getoetst aan de toepasselijke wet- en regelgeving, maar ook aan de in de rechtspraak ontwikkelde algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Deze algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn voortgekomen uit een behoorlijkheidscontrole, die met name haar intrede deed na de Tweede Wereldoorlog tegen het legaliteitsdenken. De grondslag van de behoorlijkheidscontrole is gelegen in de notie van redelijkheid en billijkheid. 2 Een van de beginselen van behoorlijkheid waaraan de bestuursrechters en beroepscolleges begonnen te toetsen was het rechtszekerheidsbeginsel, het beginsel op grond waarvan wet- en regelgeving begrijpelijk moet zijn en ook daadwerkelijk wordt toegepast. Uit het rechtszekerheidsbeginsel is vanaf de jaren 50 van de twintigste eeuw het vertrouwensbeginsel – het beginsel der redelijke verwachtingen zoals het oorspronkelijk werd aangeduid – voortgekomen. Dat beginsel beschermt verwachtingen gewekt voorafgaand aan besluitvorming door overheidsuitlatingen in een concreet geval. Vandaag de dag moet een bestuursorgaan indien het gerechtvaardigd vertrouwen wekt, op grond van het vertrouwensbeginsel dat vertrouwen nakomen. Indien het dat niet kan, bestaat mogelijk een schadevergoedingsverplichting voor het bestuursorgaan voor de door de vertrouwensschending geleden schade. Een vertrouwensschending doet zich – voor zover relevant voor dit onderzoek – voor indien een bestuursorgaan een besluit neemt dat afwijkt van eerder door een bevoegdhedenovereenkomst, toezegging of inlichting gewekt vertrouwen.

Het bestuursrechtelijke vertrouwensbeginsel is kortom ontwikkeld tegen de achtergrond van billijkheidsnormen die ontstonden na de Tweede Wereldoorlog en de ‘billijkheidsjurisprudentie’ die daaruit voortvloeide. Bestuursorganen moesten zich bij hun besluitvorming daardoor niet meer alleen houden aan wet- en regelgeving, maar ook aan verwachtingen gewekt door aan de besluitvorming voorafgegane uitlatingen.

Het rechtszekerheidsbeginsel speelt ook bij een andere vorm van gewekt vertrouwen een rol. Ik doel dan op de rechtsstatelijke plicht – onder andere voortkomend uit het rechtszekerheidsbeginsel – die op de overheid rust om burgers ‘rechtszeker’ te maken over hun rechtspositie. Gelet op de complexiteit van wet- en regelgeving, zal een burger in de regel niet in staat zijn op basis van raadpleging daarvan zijn positie te bepalen.3 Om dit gebrek aan rechtszekerheid te compenseren, moet de overheid burgers inlichten. Die op de overheid rustende verplichting kan niet worden afgedwongen, maar indien de overheid tot onjuiste informatieverstrekking overgaat, kan dat wel leiden tot overheidsaansprakelijkheid. Uit de civiele rechtspraak blijkt dat dat het geval is, indien een overheid een burger in een concreet geval op het verkeerde been heeft gezet door het schenden van haar waarheidsplicht en die burger daardoor schade heeft geleden. In het bestuursrecht is een minder verfijnd kader ontwikkeld ten aanzien van de gevolgen van onjuiste inlichtingen.

De eerste vraag kan sinds de Dakterras-uitspraak4 voor het bestuursrecht als volgt worden beantwoord. Voor een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel dat leidt tot vernietiging van een besluit moet een belanghebbende aantonen dat sprake is van een welbewuste standpuntbepaling, afkomstig van of toerekenbaar aan het bevoegde bestuursorgaan en tegen de nakoming waarvan geen zwaarder wegende belangen in de weg staan. 5 Uit dit stappenplan van de Dakterras-uitspraak volgt dat een bestuursorgaan bij zijn besluitvorming in de kern een belangenafweging moet maken, die de bestuursrechter vervolgens toetst aan het vertrouwensbeginsel en – voor het vaststellen van een eventuele schadevergoedingsplicht indien een schending van gerechtvaardigd vertrouwen niet kan leiden tot een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel 6 – het evenredigheidsbeginsel, zorgvuldigheidsbeginsel of motiveringsbeginsel.