7.3.3 Reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid voor de rechtspleging

De regering heeft in de toelichting op de wetsvoorstellen keer op keer als uitgangspunt genomen dat de Minister van Justitie in algemene zin verantwoordelijk is voor het goed kunnen functioneren van de rechterlijke organisatie.7 Daarom moet de verhouding tussen de minister en de Raad voor de rechtspraak en gerechtbesturen volgens haar zo zijn dat de minister deze algemene verantwoordelijkheid ook kan dragen.8 Hierin ligt een omkering van ministeriële verantwoordelijkheid en bevoegdheden besloten. Eerst wordt gesteld dat de minister in algemene zin verantwoordelijk is. Vervolgens wordt daaraan de noodzaak van bepaalde toezichtsbevoegdheden gekoppeld. Toch werd de regering in deze opvatting gesteund door de Raad van State, die heeft gepleit voor een blijvende aanspreekbaarheid van de regering op het functioneren van de rechterlijke organisatie als geheel en de daarvoor in te zetten publieke middelen, evenwel begrensd door de onafhankelijkheid voor de rechter in rechterlijke beslissingen.9 De Raad vervolgt: ‘Bij de instelling en inrichting van de Raad voor de rechtspraak zal aan zowel het onafhankelijk functioneren van de rechter als de mogelijkheid om over dit functioneren politieke verantwoording af te leggen, recht moeten worden gedaan.’

Volgens een zuivere staatsrechtelijke redenering kan de motivering van nieuwe wettelijke bevoegdheden niet gelegen zijn in een veronderstelde ministeriële verantwoordelijkheid. In de wetsvoorstellen Wobg en Wrvr is het staatsrechtelijke beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid volgens Bovend’Eert en Kortmann dan ook ten onrechte als uitgangspunt gebruikt voor toekenning van bevoegdheden van de minister op het terrein van de rechterlijke macht.10 Hierin verschillen zij van opvatting met Kummeling en Verhey die vinden dat pas sprake is van omkering als uit de ministeriële verantwoordelijkheid zonder meer zou worden afgeleid dat er een ministeriële bevoegdheid bestaat om in te grijpen, ook indien de wet daarvoor geen specifieke grondslag zou bieden. Daarvan was volgens laatstgenoemden geen sprake in de wetsvoorstellen Wobg en Wrvr.11 Zij stellen dat indien men vindt dat de Minister van Justitie een zekere verantwoordelijkheid behoort te dragen voor de rechterlijke organisatie, hij dan ook over wettelijke bevoegdheden moet beschikken om die verantwoordelijkheid te kunnen effectueren. Het is in hun ogen geen staatsrechtelijk dubieuze redenering als om die reden bevoegdheden in de wet worden opgenomen (als gevolg waarvan die gewenste ministeriële verantwoordelijkheid ook daadwerkelijk ontstaat). Naar mijn indruk liggen deze opvattingen inhoudelijk niet zover uit elkaar en betreft het vooral een verschil van mening over zuivere woordkeuze. De motivering van nieuwe wettelijke bevoegdheden kan wel gelegen zijn in een gewenste ministeriële zeggenschap (al verdient het dan aanbeveling te motiveren waarom die zeggenschap gewenst is), maar niet in een veronderstelde ministeriële verantwoordelijkheid. Feit blijft evenwel dat de regering geen redenen heeft aangedragen waarom de minister verantwoordelijkheid behoort te dragen voor het functioneren van de rechtspraak; er is slechts gesteld dat de minister verantwoordelijk is. In die zin gaat de stelling van Kummeling en Verhey dus niet op.

Volgens Brunner berustten de wetsvoorstellen op de gedachte dat de Minister van Justitie toezicht moet houden op de rechterlijke macht, omdat hij tegenover het parlement aanspreekbaar moet zijn, niet alleen op het goed kunnen functioneren van de rechterlijke macht, maar ook op haar feitelijk functioneren (curs. PvdE). Volgens hem is de rechterlijke macht daarmee niet een macht die naast de wetgevende en de uitvoerende macht staat, maar blijft zij een min of meer verzelfstandigde buitendienst van het ministerie van Justitie.12 Ook Brunner wijst er impliciet op dat de bewindspersonen hier bevoegdheid en verantwoordelijkheid omkeren. Een juiste lijn van redeneren zou zijn: omdat de minister bepaalde toezichtsbevoegdheden heeft, is hij terzake tegenover het parlement aanspreekbaar. De wetsvoorstellen gaan volgens Brunner te veel uit van verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie voor de rechterlijke macht. Het gevolg is dat het doel van de modernisering – een zelfstandige rechterlijke organisatie – niet gehaald wordt.

Tot slot rijst de vraag waarop de regering de veronderstelling dat de Minister van Justitie in algemene zin verantwoordelijk is voor het goed kunnen functioneren van de rechterlijke organisatie heeft gebaseerd. De oorsprong lijkt gelegen te zijn in het rapport van de Adviescommissie toerusting en organisatie zittende magistratuur (commissie-Leemhuis). De commissie-Leemhuis noemde als uitgangspunten voor de rechterlijke organisatie: onafhankelijkheid, kwaliteit en doelmatigheid. Hoewel zij nergens expliciet opmerkt dat de Minister van Justitie in algemene zin verantwoordelijk is voor het goed kunnen functioneren van de rechterlijke organisatie, ademt het rapport de idee dat de rechtsprekende macht externe verantwoording moet afleggen over het eigen optreden als overheidsorgaan, met name over een doelmatige en doeltreffende besteding van de middelen (anno 1998 ca. 750 miljoen gulden per jaar):

In de contourennota neemt de regering vervolgens het standpunt in dat één van de randvoorwaarden voor instelling van een Raad voor de rechtspraak is dat de Minister van Justitie in staat moet blijven de ministeriële verantwoordelijkheid voor het adequaat kunnen functioneren van de rechterlijke organisatie uit te oefenen, ook ten opzichte van het parlement (curs. PvdE).15 Dit moet volgens de regering in het bijzonder tot uitdrukking komen ten aanzien van de benoemingen, de begroting en de toekomstige bekostigingssystematiek en de informatievoorziening. Docters van Leeuwen stelde over de door de commissie-Leemhuis beoogde ministeriële toezichtsbevoegdheden op de Raad voor de rechtspraak, die grotendeels zijn gerealiseerd in de Wrvr, de volgende relevante vragen:

Dit zijn terechte vragen. Waarom zou de minister verantwoordelijk moeten zijn voor het functioneren van de rechtsprekende macht (terwijl de rechtspraak zich nota bene mede uitstrekt over zijn rechtmatig functioneren)? Het is duidelijk dat de gedachte stoelt op de uitspraak dat voorkomen moet worden dat de rechterlijke organisatie ‘een staat in de staat’ wordt. Ministeriële verantwoordelijkheid voor het in algemene zin functioneren van de rechterlijke organisatie past in de opvatting van de regering ‘zeer wel’ in het stelsel: ‘In onze opvatting is de minister verantwoordelijk voor het creëren en handhaven van randvoorwaarden waarbinnen de gerechten hun rechtsprekende taak kunnen uitoefenen en oefent het parlement daarop controle uit.’17 Maar voor zover het juist is dat de andere staatsmachten (niet noodzakelijkerwijs de Minister van Justitie) verantwoordelijk zijn voor het creëren en handhaven van de randvoorwaarden voor rechtspraak (op basis van artikel 6 EVRM en de inrichting en verdeling van bevoegdheden van de drie staatsmachten), brengt dat nog niet met zich dat de minister verantwoordelijk is voor het in algemene zin functioneren van de rechterlijke organisatie. Onder die randvoorwaarden zijn mijns inziens te rekenen het instellen van gerechten, het aanstellen van personeel (rechters en ondersteuning) en het verstrekken van financiële en materiële middelen om rechtspraak te kunnen laten plaatsvinden. Niets meer dan dat. Verantwoordelijkheid voor het in algemene zin functioneren van de rechterlijke organisatie gaat verder dan dat en is nergens op gebaseerd.

Los van de conclusie dat sprake is geweest van omkering van verantwoordelijkheid en bevoegdheden bij de motivering van de nieuwe bevoegdheden van de bestuurlijke instanties van de rechterlijke organisatie per 2002, rijst de vraag hoe die bevoegdheden (en daarmee de ministeriële verantwoordelijkheid) – nu zij bestaan – zijn te beoordelen. Niet elke bevoegdheid is toegestaan uit een oogpunt van rechterlijke onafhankelijkheid. In die zin begrenst de rechterlijke onafhankelijkheid de ministeriële verantwoordelijkheid voor de rechtspleging. De regering verwoordt het in de memorie van toelichting als volgt:

Zij merkt verder op dat de beheersverantwoordelijkheid van de Minister van Justitie, zoals die tot 2002 bestond in de duale structuur,19 bij wet wordt overgedragen aan de gerechtsbesturen die daartoe wettelijke bevoegdheden krijgen toegekend.20 De regering acht een rechtstreekse verantwoordingsrelatie tussen de gerechtsbesturen en de minister ten aanzien van de bedrijfsvoering ongewenst, hoewel de rechterlijke onafhankelijkheid zich daar in haar ogen juridisch gesproken niet tegen verzet. De gerechten leggen volgens de regering sinds 2002 over het beheer (lees: de bedrijfsvoering) verantwoording af aan de Raad voor de rechtspraak en dus niet meer rechtstreeks aan de minister. De regering sprak de verwachting uit dat de functie van de Raad als intermediair er aan zou bijdragen dat de eventuele spanningen, die zich kunnen voordoen als de verantwoordelijkheid voor de bedrijfsvoering en de rechterlijke onafhankelijkheid elkaar direct raken, zichtbaar worden en dat daarvoor een bevredigende oplossing kan worden gevonden.21

Volgens Martens en Ten Kate is de inzet van de moderniseringsoperatie – het recht doen aan de zelfstandigheid waarop de rechtsprekende macht als één van de drie staatsmachten recht heeft22 – niet gerealiseerd, omdat de voorstellen een getrapt toezicht door de minister, en via de ministeriële verantwoordelijkheid door de volksvertegenwoordiging, bevatten.23 Zij vragen zich af, of de premisse dat de Minister van Justitie ministeriële verantwoordelijkheid behoort te (blijven) dragen voor het functioneren van de rechtsprekende macht, wel juist is.24 Het controlerecht van de volksvertegenwoordiging en de ministeriële verantwoordelijkheid hebben volgens de Hoge Raad enkel betrekking op het doen en laten van de uitvoerende macht.25 Nu tot de taak van de rechtsprekende macht is gaan behoren het uitoefenen van een effectieve rechtmatigheidscontrole op het doen en laten van de beide andere staatsmachten, is een controlerecht van deze beide op het doen en laten van de rechtsprekende macht daarmee onverenigbaar. Dit gewijzigde evenwicht tussen de drie staatsmachten26 leidt volgens Martens en Ten Kate tot de conclusie dat in het huidige tijdsgewricht, vanuit het perspectief van de machtenscheiding principieel geen plaats is voor ministeriële verantwoordelijkheid met betrekking tot de wijze waarop de bestuurlijke organen van de rechtsprekende macht (de gerechtsbesturen en de Raad voor de rechtspraak) gebruik maken van hun bevoegdheden tot bestuur van hun eigen organisatie, of die bevoegdheden nu specifiek het primaire proces betreffen dan wel tevens de daarmede onlosmakelijk verbonden bedrijfsvoering.27 Zij erkennen wel dat de minister als deel van de begrotingswetgever mede verantwoordelijk is voor het verstrekken van voldoende middelen (zie ook hierna),28 maar dat wettigt niet dat de minister toezicht moet houden op de wijze waarop die middelen door de rechtsprekende macht worden besteed.

De reactie van de bewindslieden op het commentaar van de Hoge Raad komt grotendeels terug in de memorie van toelichting bij de wetsvoorstellen.29 De bewindslieden stellen voorop dat een staatsbestel waarin elke ministeriële verantwoordelijkheid voor de rechterlijke organisatie is uitgesloten, op zichzelf denkbaar is. Er zijn andere landen die daarvoor hebben gekozen. Zij vinden evenwel dat een dergelijke keuze te zeer zou afwijken van het (traditionele) constitutionele bestel in Nederland.30 Los daarvan vinden zij niet dat het perspectief van de machtenscheiding naar huidige rechtsopvattingen dwingt tot uitsluiting van de ministeriële verantwoordelijkheid met betrekking tot de bedrijfsvoering van de rechtsprekende macht. Daarvoor geven zij in hoofdzaak twee argumenten. Ten eerste, dat uit het advies van de Raad van State over de contourennota modernisering rechterlijke organisatie blijkt dat ook bij een beperkte ministeriële verantwoordelijkheid voor het beheer de regering niettemin aanspreekbaar dient te blijven op het functioneren van de rechterlijke organisatie als geheel en de daarvoor in te zetten publieke middelen.31 Dat is dus geen inhoudelijk argument. Ten tweede noemen zij het benodigde stelsel van checks and balances, dat een zekere samenwerking en controle tussen de staatsmachten onderling behelst (vanuit ieders positie en verantwoordelijkheid), waarvan ook de rechtsprekende macht deel uitmaakt.

De hamvraag – bij welke bevoegdheden van de andere staatsmachten de rechterlijke onafhankelijkheid nog wordt gerespecteerd en wanneer die grens wordt overschreden – blijft in de toelichtende stukken onbeantwoord. Er wordt eenvoudig gezegd dat er met respectering van de onafhankelijkheid bevoegdheden mogen worden uitgeoefend. De regering is kennelijk van mening dat de gerealiseerde wettelijke bevoegdheden ten aanzien van de bedrijfsvoering de rechterlijke onafhankelijkheid respecteren. Overigens heeft de Raad van State opgemerkt dat er in abstracto geen absolute grenzen zijn te stellen aan waarborging van het onafhankelijk functioneren van de rechter enerzijds en de mogelijkheid om over dit functioneren politieke verantwoording af te leggen anderzijds.33 Voor de rechterlijke organisatie is in het bijzonder de verhouding van de Minister van Justitie tot de Raad voor de rechtspraak en de gerechten van belang. De minister houdt via de Raad toezicht op de bedrijfsvoering bij de gerechten. Dat blijkt onder meer uit de volgende bevoegdheden: de minister kan algemene aanwijzingen geven aan de Raad met het oog op een goede bedrijfsvoering van de rechterlijke organisatie (art. 93 Wet RO), hij kan besluiten van de Raad voordragen voor vernietiging bij KB (art. 106 Wet RO), kan inlichtingen vragen aan de Raad, of omgekeerd gesteld, de Raad is verantwoording schuldig aan de minister (art. 105 Wet RO) en de minister kan leden van de gerechtsbesturen en de Raad voordragen voor benoeming en ontslag (art. 15, 16, 38, 84, 85 en 107 Wet RO). Daarnaast vervult de minister een grote rol bij de financiering van de rechterlijke organisatie (zie § 5.10). De minister heeft het laatste woord bij de opstelling van het begrotingsvoorstel van wet (art. 99 Wet RO) en kan hij aan de toekenning van het budget voorwaarden verbinden (art. 100 Wet RO). Gezien deze uitgebreide (toezichts)-bevoegdheden van de Minister van Justitie ten aanzien van de Raad voor de rechtspraak is het argument van de regering dat de gerechten slechts verantwoording over de bedrijfsvoering afleggen aan de Raad niet overtuigend. Het gaat er immers niet om aan wie in eerste instantie verantwoording moet worden afgelegd, maar aan wie de gerechten in laatste instantie verantwoording schuldig zijn. Uiteindelijk beslist degene aan de top van de piramide en dat is de minister. Deze kan bovendien op grond van het huidige wettelijke kader door de Kamers worden gevraagd om uit te leggen waarom hij geen gebruik heeft gemaakt van bijvoorbeeld zijn aanwijzings- of vernietigingsbevoegdheid jegens de Raad voor de rechtspraak. Voor een uiteenzetting van de ruime omvang van het begrip bedrijfsvoering, en daarmee de in mijn ogen te ruime omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid verwijs ik naar hoofdstuk 5.

Naar mijn mening is het in de parlementaire geschiedenis van de Wet RO niet altijd duidelijk of de regering spreekt over de ministeriële verantwoordelijkheid voor de bedrijfsvoering of de ‘verantwoordelijkheid’ van de Minister van Justitie als onderdeel van de begrotingswetgever. De regering lijkt het begrip ministeriële verantwoordelijkheid vooral te bezigen waar het gaat om een verantwoording van de financiële middelen die worden ingezet voor de rechtspleging (dus als mede-begrotingswetgever). Bovendien houden de meeste opmerkingen over de zogenaamde verantwoordelijkheid van de minister voor het in algemene zin functioneren van de rechtsprekende macht daarmee verband. Die vermenging van verschillende betekenissen van verantwoordelijkheid blijkt onder meer uit een meningsverschil over de omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid met de CDA-fractie. In reactie op het standpunt van de regering inzake het overwicht van checks and balances op het beginsel van machtenscheiding (zie § 7.3.2) stelden de leden van de CDA-fractie:

Volgens de regering kunnen de wetgever en het bestuur bepaalde bevoegdheden uitoefenen jegens de rechtsprekende macht met respectering van de rechterlijke onafhankelijkheid. Zij vervolgt:

Waar de CDA-fractie het heeft over het ontbreken van bevoegdheden ten aanzien van de rechterlijke functievervulling, antwoordt de regering dat er wel verantwoordelijkheid moet zijn voor de doelmatige besteding van middelen. Dat is appels met peren vergelijken.

Afgezien van bovengenoemde begripsverwarring rijst de vraag of de minister inderdaad verantwoordelijk zou moeten zijn, c.q. is voor de doelmatige besteding van middelen ten behoeve van de rechtspleging. Ook Martens en Ten Kate wijzen er op dat er onderscheid moet worden gemaakt tussen ‘gewone’ ministeriële verantwoordelijkheid en verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie als mede-begrotingswetgever. De verantwoordelijkheid van de minister in die laatste kwaliteit kan volgens hen op zich zelf niet wettigen dat hij de bevoegdheid zou moeten hebben toezicht te houden op (lees: politiek verantwoordelijk is voor) de wijze waarop de ter beschikking gestelde middelen door de rechtsprekende macht worden besteed. Zijn mede-verantwoordelijkheid gaat niet verder dan dat die middelen voldoende zijn en er komen.36 Overigens is het formeel de taak van de begrotingswetgever als zodanig om (voldoende) middelen ter beschikking te stellen (art. 105 Gw), en niet van de minister als deel van de begrotingswetgever. Vervolgens reageren de president van en P-G bij de Hoge Raad op de stelling van de regering dat de rechtsprekende macht op in de wet geregelde wijze aan de samenleving verantwoording zal moeten afleggen over het beheer en de inzet van de voor de rechtspraak beschikbare middelen.37 Die woordkeuze van de regering is onzorgvuldig. De idee dat ‘aan de samenleving’ verantwoording moet worden afgelegd over het beheer van de middelen, valt niet terug te voeren op enige bestaande staatsrechtelijke regel. Slechts de uitoefening van wettelijke bevoegdheden en plichten is onderworpen aan democratische controle door het parlement. De president van en P-G bij de Hoge Raad vragen zich af of het enkele feit dat de rechtsprekende macht wordt bekostigd uit de openbare middelen, rechtvaardigt dat in het kader van de moderniseringsoperatie aan de Minister van Justitie bevoegdheden behoren te worden toegekend die hem in staat stellen om te controleren of deze gelden (recht- en) doelmatig worden aangewend.38 Zij menen dat de rechterlijke onafhankelijkheid daaraan in de weg staat, omdat het eindoordeel over de doelmatigheid dan toekomt aan de Minister van Justitie, hetgeen in strijd is met de terechte premisse dat rechterlijk beleid en bedrijfsvoering niet kunnen worden gescheiden. Wanneer eisen van goed procesbeheer (rechterlijk beleid) en eisen van een goede bedrijfsvoering conflicteren, is volgens hen een afweging nodig die alleen gemaakt kan worden binnen en door de rechtsprekende macht zelf.39 Nog daargelaten dat dergelijke bevoegdheden zouden kunnen worden gebruikt om – via de koorden van de beurs – indirect invloed uit te oefenen op de rechtsprekende macht.40 De Hoge Raad wijst op de alternatieve mogelijkheid van openbare verantwoording door middel van te publiceren jaarverslagen met accountantsverklaring en eventuele controle door de Algemene Rekenkamer. Dat zou geen strijd opleveren met de onafhankelijkheid van de rechtsprekende macht, omdat de Algemene Rekenkamer onafhankelijk is van zowel de volksvertegenwoordiging als van de uitvoerende macht en bij haar doelmatigheidsonderzoek de doelstellingen van het beleid als gegeven heeft te beschouwen.41 Dit voorstel komt mij voor als een geschikt alternatief, waarbij recht wordt gedaan aan zowel de rechterlijke onafhankelijkheid als de wens dat er publiekelijk verantwoording wordt afgelegd. Het is evenwel niet gevolgd.

De bewindslieden merken op dat in onze democratische rechtsstaat als essentieel geldt, dat via de ministeriële verantwoordelijkheid publieke verantwoording wordt afgelegd aan de volksvertegenwoordiging over de besteding van publieke middelen. Dat geldt ook voor het beheer en de inzet van de voor de rechtspraak beschikbare middelen.42 Artikel 6 EVRM vergt naar hun oordeel niet dat elke controle op het beheer door de rechtsprekende macht door de beide andere staatsmachten moet worden uitgesloten.43 Dat is juist, maar opgemerkt zij, dat artikel 6 EVRM evenmin vereist dat de andere staatsmachten controle voeren over het beheer van de rechterlijke organisatie, in welke richting de Raad van State leek te adviseren met zijn opmerking dat de regering, namens de staat, internationaal aangesproken wordt voor het handelen van de rechter in het geval redelijke termijnen voor rechtspraak worden overschreden.44 Het EHRM richt zich tot de Nederlandse staat en zegt niets over de bevoegdheids- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen de staatsmachten onderling. Verhey heeft het betoog van de regering ondersteund. Hij schrijft dat

Zijn stelling dat ook uitgaven van de rechterlijke macht via de verantwoordelijke minister aan parlementaire controle zijn onderworpen is mijns inziens niet juist. De minister is alleen verantwoordelijk indien er een bevelslijn tussen de minister en het bekostigde ambt is. Dat was het geval ten tijde van de duale bestuursstructuur, toen de minister verantwoordelijk was voor het beheer van de gerechten. Dat is onder de huidige bestuursstructuur niet het geval (afgezien van de vraag of een dergelijke bevelslijn wenselijk zou zijn). Laat ik wat voorbeelden geven. Moet de minister verantwoording afleggen over het feit dat een rechtbank enorm lang over de behandeling van een bepaalde zaak heeft gedaan vanwege de complexiteit daarvan, waardoor die ene zaak 1 miljoen Euro heeft gekost? Moet de minister verantwoording afleggen over het feit dat een bepaalde rechtszaak na een herzieningsverzoek wordt heropend en dus extra kosten meebrengt? Het antwoord op beide vragen is nee. De minister heeft immers geen bevoegdheden terzake en is dus ook niet verantwoordelijk. De gevolgtrekking is dat de minister ook niets te zeggen heeft over de optelsom van de daadwerkelijk gemaakte kosten voor alle rechtszaken. In de toelichting op het begrotingsartikel inzake de Raad voor de rechtspraak voor 2010 lijkt de minister ook zelf dit standpunt te huldigen: ‘Op grond van de bevoegdheidsverdeling is de Minister van Justitie niet verantwoordelijk voor de doelmatigheid van de rechterlijke organisatie, wel heeft de minister een toezichthoudende verantwoordelijkheid.’46 Dat laatste wordt niet nader toegelicht, maar aannemelijk is dat wordt gedoeld op de toezichtsbevoegdheden uit de Wet RO.

Met het oog op een adequate uitoefening van de rechterlijke functie, conform de eisen die artikel 6 EVRM daaraan stelt, is het de taak van de begrotingswetgever om voldoende financiële middelen te verstrekken aan de rechtspraak. Aangezien het initiatief voor het opstellen van de begrotingswetten bij de regering ligt, is het voorstelbaar dat de Minister van Justitie daar als deel van de begrotingswetgever op wordt aangesproken door de Kamers, maar daarbij gaat het niet om ministeriële verantwoordelijkheid, maar om wat je zou kunnen noemen ‘begrotingsverantwoordelijkheid’. Voor de rechterlijke functievervulling zelf, dus ook de (wijze van) besteding van de middelen, is de minister hoe dan ook niet verantwoordelijk.

Tot slot enkele opmerkingen over het gebruik van de term ‘verantwoordelijkheid’ in de literatuur over rechtspleging in weer een andere betekenis, niet zijnde een constitutionele betekenis. Van Dale omschrijft verantwoordelijkheid als de ‘plicht verantwoording af te leggen’ en ‘grote zorg en toewijding die voor iets vereist zijn’. Ergens verantwoordelijk voor zijn betekent in het alledaags taalgebruik een verplichting om (goed) te zorgen voor iets. Daaruit voortvloeiend kan de verantwoordelijke worden gevraagd om over zijn handelswijze uitleg te geven, met andere woorden, zich daarover te verantwoorden. In een democratische samenleving bestaat een algemene behoefte van politici, media, belangenorganisaties, en burgers aan verantwoording over de uitvoering van overheidstaken en de besteding van overheidsgeld. Rechtspraak vormt daarop geen uitzondering.47 Mogelijk doelde de regering daarop waar zij in de toelichting op de wetsvoorstellen sprak over ‘publieke verantwoording’ of ‘verantwoording aan de samenleving’. In staatsrechtelijke zin is die publieke verantwoording vormgegeven door middel van de ministeriële verantwoordelijkheid voor de bevoegdheidsuitoefening door de minister. De rechter zelf spreekt door zijn vonnis. Door de wettelijk voorgeschreven openbaarheid en motivering van vonnissen kunnen niet alleen procespartijen, maar ook een breder geïnteresseerd publiek inzicht verkrijgen in de rechterlijke beslissingen en de gronden waarop die zijn genomen. Volgens Barendrecht werken de bestaande verantwoordingsmiddelen als procedureregels en de rechtsmiddelen hoger beroep en cassatie echter eenzijdig. Er ontstaan volgens hem allerlei nieuwe verantwoordingsmechanismen, die zich richten op de input in rechtspraak48, de processen binnen rechtspraak en de gewenste resultaten. Met name de gewenste resultaten lijken lastig te objectiveren, maar empirisch onderzoek naar de waardering van (gebruikers van) rechtspraak laat zien aan de hand van welke criteria mensen rechtspraak waarderen.49 In de wetenschappelijke literatuur zijn de belangrijkste criteria voor de rechtvaardigheid van procedures en voor de kwaliteit van de resultaten van de procedure verzameld. Daaronder bevinden zich gelijkheid, voorspelbaarheid, functionaliteit (oplossing van het probleem), motivering, procedurele rechtvaardigheid (gehoord worden, neutraliteit), informatieve rechtvaardigheid (uitleg, begrijpelijkheid) en interpersoonlijke rechtvaardigheid (respect, bejegening). Ook in internationaal verband ontstaat steeds meer aandacht voor verantwoording over de rechtspleging. De European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ) van de Raad van Europa rapporteert tweejaarlijks over diverse aspecten van de rechtsstelsels van de 47 lidstaten.50

Bij verantwoording over rechtspraak zijn een aantal vragen te stellen: Aan wie leggen rechters verantwoording af? Door wie gebeurt dat? Vanuit welk perspectief? En waarover?51 Zonder die vragen hier allemaal te beantwoorden valt te wijzen op een spanning tussen de onafhankelijkheid van rechters en de autonomie van de rechterlijke organisatie en van de gerechten enerzijds en hun plicht om zich over rechtspraak, productiviteit, financiën en organisatie te verantwoorden anderzijds.52 Barendrecht heeft daarover opgemerkt: ‘De impliciete gedachte lijkt nog steeds dat de onafhankelijke rechter – behoudens via hoger beroep – geen externe verantwoording hoeft af te leggen over de kern van zijn taak: het leveren van een goede procedure en de totstandkoming van een goede beslissing tegen aanvaardbare kosten. Ook in buitenlandse kwaliteitssystemen is die houding terug te vinden.’53 Hij is van mening dat er ook duidelijke ijkpunten voor goede kwaliteit van buitenaf kunnen worden aangelegd. De wereld van new public management, met uitgangspunten als efficiency en transparantie, lijkt terrein te winnen ten aanzien van de rechterlijke organisatie.54 De Utrechtse wetenschappers Langbroek en Ng spreken in dit kader over (zachte) publieke verantwoordelijkheid door middel van het gebruik van kwaliteitsmethodes naast (harde) politieke verantwoordelijkheid.55 Horizontale vormen van verantwoording richting collega’s, belangengroepen en cliënten, zoals klantwaarderingsonderzoeken, actief mediaoptreden en jaarverslagen nemen deels de plaats in van verticale verantwoording in de overheidshiërarchie.56 ‘Publieke verantwoordelijkheid’ voor de rechtspleging ziet niet alleen op organisatorische voorwaarden, maar ook op rechterlijke uitspraken zelf, terwijl politieke verantwoordelijkheid vanwege de rechterlijke onafhankelijkheid alleen bestaat voor organisatorische voorwaarden voor een efficiënte en doelmatige rechtspleging, aldus Ng.57 Zoals eerder opgemerkt bestaat er in het huidige wettelijke systeem echter geen ministeriële verantwoordelijkheid voor de doelmatigheid van de besteding van middelen ten behoeve van de rechtspleging. Volgens Ng is de publieke verantwoordelijkheid van de rechterlijke macht (rechters en de Raad voor de rechtspraak) voor de rechterlijke organisatie toegenomen en werkt deze in op de handhaving van de ministeriële verantwoordelijkheid voor een effectieve rechtspleging. Aan de hand van de beschikbare gegevens zou de minister kunnen aantonen dat er effectief recht is gedaan.58 Het publiekelijk afleggen van verantwoording – bijvoorbeeld door middel van het publiceren van jaarverslagen – staat mijns inziens los van de ministeriële verantwoordelijkheid, aangezien de omvang van die laatste volgt uit ministeriële bevoegdheden. Enkel waar de minister (een bepaalde mate van) zeggenschap heeft met betrekking tot de rechtspleging kan hij door het parlement ter verantwoording worden geroepen. Meer publiekelijk beschikbare informatie leidt dus niet tot een grotere ministeriële verantwoordelijkheid. Ng ziet het vestigen van een ‘publieke verantwoordingsplicht’ als een bijdrage aan de oplossing van de gebrekkige vorm van verantwoording binnen het stelsel van checks en balances voor het effectief rechtspreken, zonder dat dit de rechterlijke onafhankelijkheid in het beslissen van zaken aantast.59 De rechterlijke organisatie wordt volgens haar met kwaliteitsmethodes uit de richting van bureaucratische en onflexibele structuren in de richting van een kwaliteitsorganisatie gestuurd, waarbij de rechter niet nadelig in zijn besluitvorming (lees: zijn onafhankelijkheid) wordt beïnvloed. Maar ook kwaliteitssystemen kunnen op zichzelf bureaucratie in de hand werken en afbreuk doen aan de autonomie van de (individuele) rechter (zie § 5.12.3).

Dit onderzoek gaat niet verder in op vormen van verantwoording in een andere dan constitutionele betekenis. Dergelijke vormen van verantwoording moeten nadrukkelijk worden onderscheiden van de ministeriële verantwoordelijkheid, waarvan de reikwijdte wordt bepaald door staatsrechtelijke bevoegdheden. Het gegeven dat de Rechtspraak tegenwoordig vaker uitleg geeft over de resultaten van rechtspraak buiten de motivering van vonnissen om, bijvoorbeeld via persrechters, of extern onderzoek overweegt naar kwesties waarin sprake is van rechtsdwaling,60 creëert nog geen ministeriële verantwoordelijkheid. En daar moeten we mijns inziens ook ver vandaan blijven. Aan een grotere transparantie kleeft – enigszins paradoxaal – het risico dat de roep om ingrijpen in de rechterlijke organisatie van buitenaf groter wordt. Maar aan door de Rechtspraak openbaar gemaakte informatie kunnen en mogen door externen geen rechts(positionele)gevolgen worden verbonden. Een meer externe gerichtheid van de rechterlijke organisatie is goed, verantwoording in de zin van uitleg geven over het handelen, maar daar moet het bij blijven.61 Als aan ‘publieke verantwoording’ over de rechtspraak – wat daar ook precies onder wordt verstaan – rechtsgevolgen kunnen worden verbonden door de andere staatsmachten dan is er sprake van een hiërarchische relatie, die in strijd is met de rechterlijke onafhankelijkheid (zie ook § 3.5.4). Een en ander sluit natuurlijk geenszins uit dat de rechterlijke organisatie zelf lering kan en zal moeten trekken uit het verloop van bepaalde rechtszaken en het functioneren van werkprocessen.

Een staatsrechtelijk begrip als ministeriële verantwoordelijkheid moet zuiver worden gebezigd, anders leidt het tot spraakverwarring. De wetgever heeft daar duidelijk een steek laten vallen. Dat kan gevolgen hebben voor toepassing van de wet (in dit geval de Wet RO). Een reëel risico dat aan het onzorgvuldig begripsgebruik rondom de ministeriële verantwoordelijkheid kleeft is dat parlementsleden de Minister van Justitie ter verantwoording gaan roepen over allerlei aangelegenheden met betrekking tot het functioneren van de rechterlijke macht, omdat hij immers ‘in algemene zin verantwoordelijk is voor het functioneren daarvan’. Er hoeft maar één Minister van Justitie te zijn die daar zelf ook in gelooft en de verhouding tussen de staatsmachten kan gaan schuiven in ongewenste richting.

De controle die het parlement (indirect) kan uitoefenen op de rechtsprekende macht als gevolg van de bestaande ministeriële verantwoordelijkheid voor delen van de rechtspleging – te weten de bevoegdheidsuitoefening door de Minister van Justitie op basis van de Wet RO – betreft een harde staatsrechtelijke bevoegdheid. Veel minder staatsrechtelijk is de softe vorm van ‘bemoeienis’ van individuele Kamerleden met concrete rechtszaken door zich daarover publiekelijk uit te laten, die in de volgende paragraaf aan de orde komt.