4.3.2.0 Introductie

Het recht op fractieondersteuning is het ondergeschoven kindje uit artikel 33 van de Gemeentewet. Als een duveltje uit een doosje verscheen het – met het amendement De Cloe c.s.1 – in de Wet dualisering gemeentebestuur, waarbij het nadrukkelijk de bedoeling was dat dit ‘recht op ondersteuning van de in de raad vertegenwoordigde groeperingen’ uit zou monden in inhoudelijke ondersteuning van de raadsfracties, waarop zij een beroep zouden kunnen doen.

De uitwerking van het tweede lid van artikel 33 van de Gemeentewet2 in de Modelverordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning is zeer algemeen en geeft de gemeenteraden alle ruimte om een eigen interpretatie te geven aan het begrip fractieondersteuning.

Dat begint met de vraag aan wie de fractieondersteuning nu volgens de wet toekomt. ‘De in de raad vertegenwoordigde groeperingen hebben recht op ondersteuning’, bepaalt artikel 33, tweede lid van de Gemeentewet. Daarmee is snel de link naar de raadsfracties gelegd. De modelverordening van de VNG – en ook het algemeen gangbaar spraakgebruik in gemeenteland – spreekt dan ook van ‘fractieondersteuning’ als het gaat om de in het genoemde wetsartikel bedoelde ondersteuning.

Maar is dat juridisch juist? Enige twijfel daarover is zonder meer terecht. De Gemeentewet kent het begrip ‘fractie’ immers niet. Sterker nog, geen enkele wet kent dit begrip. De term ‘groepering’ – zoals dus gebezigd in artikel 33, tweede lid van de Gemeentewet – is niet terug te vinden in de Gemeentewet, maar lijkt rechtstreeks voort te komen uit de Kieswet, waar in hoofdstuk G3 de regels worden gesteld voor het registreren en aanduiden van een politieke groepering in het kader van verkiezingen.

Dus ‘groepering’ lijkt te verwijzen naar de groeperingen uit de Kieswet. Het zou dan logisch zijn, dat de ondersteuning op grond van artikel 33, tweede lid van de Gemeentewet ook naar deze groeperingen zou gaan. De groeperingen uit de Kieswet zijn echter de politieke partijen en niet de groep raadsleden, die vanuit dezelfde lijst (volgens hoofdstuk H van de Kieswet), voortkomend uit een geregistreerde politieke groepering, in de raad gekozen zijn. En om het nog ingewikkelder te maken, om een lijst te vormen, is het allerminst noodzakelijk deze te verbinden aan een geregistreerde politieke groepering.

Interessante jurisprudentie in dit kader is de uitspraak van de Rechtbank Noord Holland van 11 oktober 2016, die over een terugvordering van fractieondersteuning aan de SP-fractie in de gemeente Alkmaar stelt:

Hoe dan ook, de bedoeling van het amendement van De Cloe, Van der Hoeven en Scheltema-De Nie is nochtans duidelijk: met ‘groepering’ wordt vast en zeker de raadsfractie bedoeld. De onjuiste benaming levert echter wel een probleem op bij de verlening van de fractieondersteuning in de vorm van subsidie, omdat artikel 4:23, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht immers bepaalt dat een bestuursorgaan slechts subsidie verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift, dat regelt voor welke activiteiten die subsidie kan worden verstrekt. Als deze wet dan geen subsidieverlening aan ‘fracties’ kent, kan er een probleem ontstaan bij het voldoen aan deze dwingende bepaling uit de Algemene wet bestuursrecht.

De ‘redding’ kan gevonden worden in de krachtens artikel 33, derde lid van de Gemeentewet opgestelde verordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning, die eveneens gezien kan worden als ‘wettelijk voorschrift’ als bedoeld in artikel 4:23, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht. Omdat in deze verordening overduidelijk de ‘groepering’ uit artikel 33, tweede lid van de Gemeentewet gelijk gesteld wordt met een fractie in de gemeenteraad, mag gevoeglijk gesteld worden dat aan het vereiste van een wettelijk voorschrift uit de Algemene wet bestuursrecht is voldaan.

Artikel 6 van de Modelverordening geeft de algemene basis voor de fractieondersteuning:

De uitwerking van het recht op fractieondersteuning is uitsluitend financieel. ‘Fractieondersteuning vindt zijn vorm in een financiële ondersteuning’,5 zegt de toelichting op artikel 6 van de Modelverordening. Het budget hiervoor moet opgenomen worden in de gemeentebegroting. In de Modelverordening wordt ervoor gekozen de financiële ondersteuning te splitsen in een vast deel per fractie en een variabel deel per raadszetel. De toelichting zegt hierover:

Welke ‘kosten op facilitair gebied’ dat dan zijn, geeft de toelichting niet aan. Sterker nog, daar was de vergoeding primair ook niet voor bedoeld. Uit de wetsbehandeling blijkt dat de bedoeling was dat fracties zelfstandig inhoudelijke ondersteuning zouden kunnen inhuren ter ondersteuning van hun politiek-inhoudelijke inbreng in de gemeenteraad. Niks daarover in de Modelverordening. Artikel 7 geeft immers alle vrijheid. De toelichting op artikel 7 van de Modelverordening begint dan ook heel duidelijk:

De eerste vraag die zich voordoet, luidt: in hoeverre duidt de omschrijving ‘volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende rol’ op de politiek-inhoudelijke ondersteuning van de gemeenteraad?

‘Volksvertegenwoordigend’ kunnen ook de kosten zijn van de koffie tijdens het spreekuur van de raadsleden. ‘Kaderstellend’ is ook de jaarlijkse fractie-barbecue, waar in het eerste half uur gepraat wordt over de speerpunten voor het volgende politieke jaar en als ‘controlerend’ kan ook de zaalhuur gezien worden voor de vergadering waar de fractieleden de jaarrekening van de gemeente bespreken met de geïnteresseerde achterban. Sterker nog, in veel gemeenten wordt de fractieondersteuning uitsluitend op deze manier gebruikt en gaat er geen cent naar de inhuur van inhoudelijke ondersteuning.

Het tweede lid van artikel 7 van de Modelverordening geeft een drietal beperkingen voor de besteding van de fractieondersteuning aan. Allereerst mogen de uitgaven niet ‘in strijd zijn met wettelijke bepalingen en overige regelingen’.

Onder b wordt het al ingewikkelder: de bijdrage mag niet gebruikt worden ter bekostiging van ‘betalingen aan politieke partijen, met partijen verbonden instellingen of natuurlijke personen’. Dat is duidelijk. Geen uitgaven aan de lokale, regionale of landelijke partijorganisatie, hetgeen al gauw zou kunnen ontaarden in verkiezingsactiviteiten. Maar dan volgt een nuancering van deze regel: ‘anders dan ter vergoeding van prestaties (diensten of goederen) geleverd ten behoeve van de fractie op basis van een gespecificeerde, reële declaratie’. Daarmee wordt de deur voor politieke kosten weer wagenwijd opengezet. Met een beetje fantasie vallen folders over de prestaties van de fractie in de afgelopen periode en de plannen van de fractie voor de komende periode – oftewel ‘verkiezingsfolders’ – die opgesteld worden door de lokale partijafdeling hier ook onder. Zo lang er maar een reële rekening aan ten grondslag ligt, is dit toegestaan.

Alles is dus zowat toegestaan, behalve ‘giften’, zo zegt artikel 7, eerste lid onder c van de Modelverordening. Dat lijkt logisch, maar het komt voor dat raadsleden beweren dat het bloemetje dat zij meenemen bij een receptie toch echt nodig is om hun volksvertegenwoordigende taak goed uit te voeren.

Onder d worden dan ook nog de uitgaven uitgezonderd, die de raads- en commissieleden normaliter uit hun reguliere wedde moeten betalen. Wat hier precies onder valt, wordt in het midden gelaten. Deze bepaling sluit wel aan op artikel 99 van de Gemeentewet, waarin bepaald wordt dat raad- en commissieleden geen vergoedingen mogen ontvangen buiten de hun bij of krachtens de Wet toegekende vergoedingen. Met andere woorden: een raadsfractie mag zijn eigen leden of commissieleden niet extra betalen vanuit het budget van de fractieondersteuning.8

Tenslotte lijkt onderdeel e nog een duidelijke beperking op te leveren: ‘algemene opleidingen voor raads- en commissieleden’ worden niet vergoed. Maar ook hier volgt een alles omverwerpende nuancering: ‘tenzij deze inhoudelijk gerelateerd zijn aan de politieke uitgangspunten van de deelnemers’. Daarmee kan dus het jaarlijkse meerdaagse fractie-uitje ook gefinancierd worden.

De artikelen 8 tot en met 12 van de Modelverordening gaan over de aanvraag, toekenning, verrekening en verantwoording van de financiële uitkering van de fractieondersteuning. Alvorens hierop dieper in te gaan, moet het afsluitende artikel 13 van de paragraaf over de fractieondersteuning bekeken worden.

Dit artikel is bij de herziening in 2010 in de Modelverordening terecht gekomen, nadat in verschillende gemeenten discussie was ontstaan over de verplichting om de ‘subsidietitel’ uit de Algemene wet bestuursrecht toe te passen op de fractieondersteuning. De toelichting op de Modelverordening concludeert heel eenvoudig

De toelichting op de Modelverordening gaat hiermee wel heel gemakkelijk voorbij aan de voorschriften en bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht. Het simpelweg vastleggen dat ‘de wijze waarop lokaal invulling wordt gegeven aan de formele rechtsregels dient lokaal bepaald te worden en wordt derhalve niet in een modelregeling vastgelegd’, past niet in een Modelverordening van een organisatie waar zoveel gemeenten blind op vertrouwen. Het is immers niet zo dat de artikelen 8 tot en met 12 van de Modelverordening in lijn zijn met de voorschriften uit de Algemene wet bestuursrecht, ze zijn er vaak regelrecht mee in tegenspraak. Daarom kan hier niet volstaan worden met een analyse en becommentariëring van de desbetreffende artikelen, maar moet eerst stilgestaan worden bij de bepalingen uit titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht en de impact die deze (kunnen) hebben op de toekenning en uitvoering van het recht op fractieondersteuning in gemeenteraden.