7.5.1 Overleg met anderen

De besluitvorming in asielprocedures is niet het werk van een anonieme organisatie en in de meeste gevallen ook niet het werk van één individu, maar het collectieve resultaat van de inspanningen van meerdere hoor- en beslismedewerkers. Het verminderen van onzekerheid over de feiten is binnen de asielprocedure een groepsproces. Deels is het werk formeel als groepsproces georganiseerd; meestal verrichten meerdere IND-medewerkers handelingen om tot een besluit te komen op één asielaanvraag. Ook wordt het werk in de praktijk soms op informele wijze als groepsproces uitgevoerd.

Hoewel het tijdens mijn veldonderzoek voorkwam dat in een asielprocedure één medewerker alle gehoren uitvoerde en vervolgens ook het besluit nam, was het veel gebruikelijker dat er meerdere medewerkers achtereenvolgens een rol in de procedure vervullen. Sindsdien is de aandacht voor het zogenoemde ‘vier-ogenprincipe’ bij de IND toegenomen. Daarmee wordt bedoeld dat ten minste twee beslismedewerkers bij de totstandkoming van een besluit zijn betrokken. Dit vier-ogen principe wordt niet in alle gevallen toegepast. In juli 2018 schreef de staatssecretaris hierover aan de kamer dat een voorgenomen besluit in zaken waarin sprake is van asielverzoeken van LHBT’s of bekeerlingen standaard wordt voorgelegd aan een collega voor intervisie, zowel bij een voornemen tot afwijzing als bij een voornemen tot inwilliging van het asielverzoek. Daarnaast schreef hij dat de IND al in de praktijk een werkwijze hanteert waarbij een IND-medewerker bij twijfel over het geloofwaardigheidsoordeel overleg heeft met een collega. Het standaard invoeren van het vier ogen beginsel, ook in de zaken waarover geen twijfel bestaat, zou daarmee volgens hem overbodig zijn.1

Uit mijn onderzoek blijkt dat het niet uitzonderlijk is dat de drie (bij een inwilliging) of vier (bij een afwijzing) procedurestappen allemaal door een andere medewerker worden uitgevoerd. Dit heeft gevolgen voor de wijze waarop met onzekerheid wordt omgegaan. Ten eerste zijn de medewerkers voor iedere opvolgende stap steeds deels afhankelijk van het werk dat hun voorganger heeft verricht. Na het eerste gehoor wordt in de interne minuut in beginsel door de hoormedewerker een oordeel gegeven of naar zijn overtuiging de identiteit en herkomst in voldoende mate zijn vastgesteld. De hoormedewerker die het nader gehoor uitvoert, beschikt over de vrijheid om deze conclusie over te nemen. Als hij het oneens is met de conclusie van zijn collega, kan hij ervoor kiezen om tijdens het nader gehoor nog nadere vragen te stellen. Hij kan er echter ook voor kiezen om de eerdere conclusie over te nemen. Dat scheelt tijd en is dus een goed voorbeeld van een coping-strategie. In hoofdstuk 5 heb ik laten zien dat de keuze tussen deze twee opties afhangt van de taakopvatting van de medewerker en van de reputatie van de collega die het eerdere gehoor heeft uitgevoerd. Minder ervaren medewerkers zijn over het algemeen eerder geneigd om de conclusies van meer ervaren collega’s over te nemen en meer ervaren collega’s zeggen dit soort conclusies kritischer te bekijken als de voorganger minder ervaring had, of bekend staat als iemand die anders werkt dan zijzelf. Daarnaast zeggen medewerkers eerder conclusies van anderen over te nemen, als zij erop vertrouwen dat de collega er een vergelijkbare taakopvatting op nahoudt.

Ook de beslismedewerker die uiteindelijk beslist, heeft de vrijheid om te kiezen of hij eerdere conclusies over het vaststaan van de identiteit en herkomst al dan niet heroverweegt. Hij beslist uiteindelijk welke verklaringen als geloofwaardig worden aangemerkt en of, in het licht van de vaststaande feiten, tot vergunningverlening moet worden overgegaan. Dit doet hij meestal zonder de asielzoeker zelf te zien, uitsluitend op grond van geschreven tekst. Onder veel medewerkers leeft het idee dat de beoordeling van een asielverzoek hierdoor aan objectiviteit wint.

Een keerzijde is dat beslismedewerkers geen rekening kunnen houden met de manier waarop de asielzoeker zich gedroeg tijdens het geven van de antwoorden. Hoormedewerkers kunnen in het rapport van de gehoren en de interne minuut wel opmerkingen kwijt over de non-verbale communicatie, maar maken hier wisselend gebruik van. Het verslag van het gehoor wordt niet woordelijk uitgewerkt. Een aantal hoormedewerkers vertelde me dat zij zelf, juist door de manier hoe antwoorden worden gegeven overtuigd kunnen raken van de geloofwaardigheid van de verklaringen van de asielzoeker. Als zij er erg zeker van zijn dat de asielzoeker wel, of niet, de waarheid vertelt, zullen zij dit soms mondeling tegen de beslismedewerkers zeggen. Op die manier kunnen de indrukken van hoormedewerkers meewegen in de beslissing, zonder dat dit is na te gaan in het rapport van de gehoren of de interne minuut. De scheiding van de rol van hoor- en medewerker biedt in de praktijk dus onvoldoende garantie dat de beslismedewerker ook daadwerkelijk volledig onbevooroordeeld en zonder te zijn beïnvloed door de hoormedewerker zal beslissen.2

Gedurende de procedure vindt een bewerking en selectie plaats van informatie. Als de beslismedewerker op basis van de tot dan toe verzamelde informatie geen besluit kan nemen, kan hij de asielzoeker doorverwijzen naar de verlengde asielprocedure. Hiervoor bestaan, voor zover ik heb kunnen nagaan, geen regels. Medewerkers dragen, mits zij ‘taakvolwassen’ zijn, zelf de verantwoordelijkheid voor deze beslissing.

Uit het onderzoek bleek dat er onduidelijkheid bestond over hoe met het vier-ogen principe moest om te gaan. Het was voor medewerkers niet altijd duidelijk in welke gevallen een concept-beschikking voor een collegiale toets aan een collega moest worden voorgelegd. Sommige medewerkers zeiden dit in twijfelgevallen vaak uit eigen beweging te doen. Ervaren medewerkers vertelden me daarnaast dat zij zelf kunnen kiezen aan welke collega zij hun concept-besluit ter collegiale toets voorleggen. Sommige beslismedewerkers zeiden daarvoor vooral ‘andersdenkenden’ te vragen om zo de kwaliteit van hun motivatie te testen. Anderen vertelden juist ‘gelijkgestemden’ te vragen om de kans te vergroten dat hun beschikking de collegiale toets doorstaat.

Gedurende de werkdag wordt binnen de muren van de IND-kantoren veel informeel overleg gevoerd. De meeste IND-medewerkers overleggen in alle fasen van de procedure, over een veelheid aan onderwerpen. Zo vragen zij elkaar tijdens pauzes van gehoren wat goede vragen zijn om bepaalde feiten te kunnen vaststellen en leggen ze situaties uit de gehoren waar zij die dag mee bezig zijn aan elkaar voor. Ook vragen zij elkaar waar ze goed referentiemateriaal kunnen vinden om verklaringen van asielzoekers te verifiëren, of hoe het beleid in een concreet geval moet worden toegepast. Dit gebeurt zowel tijdens gehoren als tijdens het voorbereiden van beschikkingen. Gesprekken gaan ook over de persoon van de asielzoeker en de indruk die hij eerder in zijn procedure maakte op collega’s. Medewerkers geven elkaar op die manier hun subjectieve oordelen mee, bijvoorbeeld of ze de asielzoeker een vriendelijk of juist vervelend persoon vonden. Ook komt het voor dat medewerkers elkaar vertellen dat ze er wel, of juist niet van overtuigd zijn dat de asielzoeker de waarheid spreekt. Dit soort indrukken kunnen de houding waarmee IND-medewerkers hun werk doen, beïnvloeden. Zij stellen zich hierdoor kritischer of minder kritisch op. Dit is belangrijk in een context waarin door de grote onzekerheid ruimte bestaat om in vergelijkbare gevallen, verschillende afwegingen te maken.

Het viel me op dat de meeste medewerkers favoriete collega’s hebben om mee te overleggen. Ik heb hierin geen eenduidige praktijk kunnen vinden. Wat ik wel kan concluderen, is dat medewerkers goed weten bij wie ze voor wat voor soort vragen willen aankloppen. Daarvoor geven ze verschillende redenen. Deze collega’s kunnen hen bij twijfel het vertrouwen geven dat ze op het juiste spoor zitten. Andere medewerkers zeggen bij voorkeur op zoek te gaan naar medewerkers van wie ze weten dat ze over het algemeen strenger, of juist soepeler zijn dan zij. Op die manier onderzoeken ze of hun argumentatie ook de toets van die ander doorstaat.

Door deze wisselende praktijk kunnen er binnen afdelingen clusters van medewerkers ontstaan, die in bepaalde gevallen hun discretionaire ruimte anders invullen dan andere clusters. Vooral als het grootste deel van de medewerkers met name overlegt met ‘gelijkgestemden’ ligt het risico van groepsvorming en dus ook ‘groupthinking op de loer’ waardoor alternatieve handelingswijzen of overtuigingen niet meer worden overwogen.3 Op één locatie waren die verschillen tussen twee units zo duidelijk dat een paar medewerkers op eigen verzoek waren overgeplaatst naar een andere unit, om zo directer met gelijk(er)gestemden te kunnen samenwerken. Ook binnen units kunnen verschillende clusters ontstaan van medewerkers die in bepaalde gevallen anders handelen binnen de ruimte die zij ervaren. De informele manier van samenwerken, leidt er dus in veel gevallen niet toe dat verschillen in hoe met onzekerheid wordt omgegaan, kleiner worden. Veel eerder lijken verschillen te kunnen bestendigen door de informele banden die medewerkers onderling aangaan. Deze clusters van medewerkers met uiteenlopende werkwijzen blijven naast elkaar bestaan, omdat er binnen de IND weinig formele inhoudelijke discussie of intervisie wordt georganiseerd. Het verminderen van onzekerheid is voor IND-medewerkers dus grotendeels een groepsactiviteit, waarbij de individuele medewerker op eigen initiatief zijn groepsgenoten zelf kan uitkiezen.

Ten slotte zijn er binnen units collega’s aan wie een bijzondere expertise wordt toegedicht, op basis van de ervaring die zij binnen of buiten de IND hebben opgedaan. Zo zijn er IND-medewerkers die in een vorige functie in een bepaald land hebben gewerkt, waardoor zij als experts op het gebied van dat land fungeren en zijn er medewerkers die homoseksueel zijn of streng gelovig zijn opgevoed waardoor ze als experts op die gebieden worden gezien. Dit kan ertoe leiden dat de toevallige aanwezigheid van één persoon, het handelen van verschillende mensen kan beïnvloeden. Het is daarbij nog maar de vraag of die medewerker daadwerkelijk over relevante bijzondere expertise beschikt, het gevaar bestaat dat de subjectieve ervaringen van één persoon, binnen een unit of groep IND-medewerkers als objectief feit wordt aangenomen.