4.8.1 Conclusie

Uit voorgaand onderzoek naar het sturingsinstrument van de maatregel volgt dat het kabinet de aanpassing van het sturingsinstrument niet adequaat heeft onderbouwd. De aangehaalde resultaten uit onderzoeksrapporten waren geen goede reden om aan te gaan tot een dergelijke rigoureuze aanpassing van het sanctiesysteem. De aanpassing van het instrument van de maatregel was namelijk niet een antwoord op de geconstateerde problemen in de uitvoering van het sanctiebeleid. De kritiek van onderzoekers zat niet in de rechtmatigheid van het sanctiebeleid, maar in de betrouwbaarheid van de administratie van het uitvoeringsorgaan en het niet voldoende (kunnen) beheersen van het uitkeringsvolume.1 De organisatorische problemen zorgden voor een inadequaat sanctiebeleid bij het opsporen en afhandelen van fraude. De onderliggende redenen daarvoor waren capaciteitsproblemen2, een gebrek aan adequate informatievoorziening3, hetgeen leidde tot een gebrek aan inzicht in de hoogte van de geïnde bedragen4 en een gebrek aan adequate toepassing van sancties.5 Dat laatste uitte zich ook in het opleggen van lagere straffen door de bedrijfsverenigingen dan de staatssecretaris in 1985 voor ogen stond,6 het gebrek aan sancties op het niet nakomen van de sollicitatieplicht7 en een contra legem invulling van het sanctiebeleid door bedrijfsverenigingen.8

De reactie van het kabinet op die problemen was een verregaande beperking van de beleidsvrijheid, zwaardere sancties die verplicht moesten worden opgelegd, het uitsluiten van de toepassing van het evenredigheidsbeginsel door het uitvoeringsorgaan bij het opleggen van een maatregel en het beperken van de sanctiemogelijkheden. De sanctieplicht was een goede oplossing voor het geconstateerde probleem dat de uitvoeringsorganen in sommige gevallen geen sancties oplegden. Het uitsluiten van de evenredigheidstoets en het beperken van de sanctiemogelijkheden zorgde voor het gewenste strenger sanctiebeleid, maar werkte zeer benadelend voor de rechtspositie van de WW’er vanwege het gebrek aan maatwerk in sanctietoepassing in bedrijfstakspecifieke situaties. De uitvoering had oplossingen aangedragen op het terrein van het verbeteren van de organisatie door het invoeren van richtlijnen voor signalering van fraude (en niet alleen voor behandeling van fraude), verbetering van (controle)procedures en formulieren, vergroting van de (opsporings)capaciteit9 en een bedrijfstakgerichte benadering van fraudebestrijding,10 maar het kabinet heeft die oplossingen naast zich neergelegd. Dit zouden evenwel gerichte(re) oplossingen zijn geweest voor de geconstateerde problemen dan de wijzigingen die werden doorgevoerd met de Wet Boeten. Dit blijkt ook uit de acties die ondernomen zijn na de evaluatie van de Wet Boeten, waaronder het vergroten van het budget (paragraaf 4.7).

Het ontbreken van de (volledige) evenredigheidstoets bij het opleggen van de maatregel heeft tot onvrede geleid in de praktijk, hetgeen zich geuit heeft in negatief commentaar (paragraaf 4.4.4) en pogingen in de jurisprudentie om die toets via artikel 6 EVRM toe te passen (paragraaf 4.5). Het grootste probleem met het uitsluiten van de evenredigheidstoets door de bedrijfsverenigingen was dat er geen nuancering meer mogelijk was bij het opleggen van een maatregel. Er waren immers drie smaken, volledige weigering, gedeeltelijke weigering of geen sanctie. De lichtere strafkortingen van 5% of 10% die de WW’er voorheen opgelegd kon krijgen bij verminderde verwijtbaarheid en een minder grote impact op de inkomenspositie hadden, werden afgeschaft met de Wet Boeten. De door het kabinet ingevoerde sanctiebeperking was vanuit de optiek dat er zwaarder gestraft moest worden bij verwijtbare werkloosheid. De lichte strafkortingen waren niet een adequate sanctie op overtredingen volgens het kabinet. Door het herintroduceren van de waarschuwing in 1999 is er weer wat meer vrijheid gekomen voor de uitvoerders om de overtreders op een andere manier aan te pakken bij overtredingen. Dat was ook nodig, omdat er niet altijd een draagvlak voor de strengere sancties was. Dit heeft ertoe geleid dat in de jaren na de invoering er minder maatregelen werden opgelegd door de uitvoeringsorganen – mede door het niet formeel constateren van overtredingen -, omdat zij de hoogte van de sanctie en de impact op de inkomenspositie van de WW’er onevenredig vonden. Het is daarbij de vraag hoe effectief het beperken van de evenredigheidstoets bij de maatregel is geweest in de wens van het kabinet een strenger sanctiebeleid te voeren als dit ertoe heeft geleid dat er geen draagvlak bij de uitvoeringsinstellingen was om de zware sancties daadwerkelijk toe te passen. Ook het feit dat via de achterdeur van 6 EVRM gepoogd werd om de evenredigheidstoets door de rechter te herintroduceren, zegt wat over het draagvlak in de praktijk. De zwaardere maatregel had in de praktijk vooral een afschrikfunctie volgens Kievit11 en Boot12 en heeft in die functie wel tot resultaten en prikkels op het gedrag geleid. Kortom, het instrument van de maatregel heeft een ontwikkeling meegemaakt waarbij er meer rechtszekerheid is gekomen bij de oplegging (verwijtbare werkloosheid zou in beginsel tot een – mitigerende – maatregel moeten leiden en is niet afhankelijk van sector en uitvoerders), maar er is minder ruimte ontstaan voor een sanctie naar persoonlijke omstandigheden hetgeen een negatief effect heeft gehad op de rechtspositie van de WW’er.