2.2 Kenmerken van een bureaucratie

De klassieke beschrijving van bureaucratieën in democratische rechtstaten is afkomstig van de Duitse socioloog Max Weber. Het is van belang voor ogen te houden dat Weber een ideaaltypische beschrijving geeft van hoe een bureaucratie functioneert en geen beschrijving van een werkelijk bestaande organisatievorm. Een bureaucratie die volledig aan zijn ideaaltype voldoet, bestaat niet, ook niet volgens Weber zelf. Het nut van de ideaaltypische beschrijving van Weber voor dit onderzoek, is dat daaraan verwachtingen kunnen worden ontleend over hoe IND-medewerkers, werkend binnen een bureaucratie, functio- neren. Een ideaaltype verwijst overigens ook niet per definitie naar een wenselijke situatie. Weber zelf maakte zich ook zorgen over de toenemende bureaucratisering van de maatschappij. Ik kom daar aan het begin paragraaf 2.2.2 op terug.

Kenmerkend voor bureaucratieën is volgens Weber allereerst dat zij hun legitimiteit ontlenen aan wettelijke regels en dus niet aan andere mogelijke bronnen van gezag, zoals charisma, affectie of traditie.1 Deze vorm van gezag is door Weber, rationeel-legaal gezag genoemd. Het recht, waaraan bureaucratieën hun gezag ontlenen, vormt in zijn visie een systematisch geordend stelsel van regels waaraan bureaucraten op neutrale wijze beslissingen kunnen ontlenen op basis van juridisch-technische expertise.

Het recht wordt in de praktijk gebracht door het bestuur. Zo wordt het asielrecht in de praktijk gebracht door de IND. Weber karakteriseert de uitvoering van beleid door bureaucratieën als een formeel-rationele activiteit.2 Hij onderscheidt formele rationaliteit van materiële rationaliteit. Materiële, of substantiële rationaliteit ziet op handelen dat erop is gericht doelen te realiseren die zijn gebaseerd op een geloof in waarden of principes, zoals bijvoorbeeld compassie of rechtvaardigheid.3 Bij formeel rationeel handelen staat niet de inhoud van het doel centraal, maar enkel het op een effectieve wijze realiseren van het doel.4 In de asielprocedure kan dit doel worden omschreven als een rechtvaardig onderscheid maken tussen asielzoekers die wel, of niet voldoen aan de voorwaarden voor het verkrijgen van internationale bescherming in Nederland. Het is aan de IND-medewerkers om op basis van de regel, dit onderscheid te maken. Of dit leidt tot een rechtvaardig onderscheid, is geen vraag die IND-medewerkers moeten beantwoorden. De verantwoordelijkheid voor het formuleren van de doelstellingen van het beleid komt in democratische rechtstaten niet toe aan bureaucraten, maar aan politici. Op die manier wordt de democratische legitimiteit van beleidsdoelstellingen gegarandeerd.

Voor bureaucraten die formeel-rationeel handelen, zijn de doelstellingen van het beleid dus een gegeven dat zij op effectieve wijze moeten realiseren. Juist omdat bureaucraten zich niet bekommeren om de inhoud van de beleidsdoelstellingen, is een bureaucratie volgens Weber de organisatievorm die het beste in staat is om op een effectieve manier publieke doelen te bereiken. Een formeel-rationeel handelende bureaucratie zorgt ervoor dat ieder individu wordt behandeld volgens dezelfde procedure, die is vastgelegd in wet- en regelgeving. Als bureaucratische organisaties op deze manier opereren, is het gedrag van de overheid voorspelbaar.