7.2 De onzekerheden waarmee IND-medewerkers in asielprocedures moeten omgaan

In hoofdstuk 2 maak ik onderscheid tussen drie soorten onzekerheid waarover bureaucraten, zoals IND-medewerkers, kunnen beschikken bij het uitvoeren van beleid, namelijk; interpretatie-, actie- en informatieonzekerheid. Uit het onderzoek blijkt dat IND-medewerkers in de praktijk vooral informatieonzekerheid ervaren. Dat was te verwachten, gelet op de vele bewijsproblemen die zich in de asielprocedure voordoen. De informatieonzekerheid wordt deels veroorzaakt door een gebrek aan betrouwbare informatie. Veel van de feiten in asielprocedures moeten worden vastgesteld, terwijl deze niet of nauwelijks zijn onderbouwd met verifieerbare informatie. Daarnaast is het van sommige type feiten, zoals een gestelde bekering of seksuele gerichtheid, volgens verschillende IND-medewerkers zelfs maar de vraag of die wel op een betrouwbare manier met voldoende zekerheid kunnen worden vastgesteld. De informatieonzekerheid heeft dan betrekking op de vraag met welke informatie dergelijke feiten überhaupt met voldoende zekerheid vastgesteld kunnen worden. Het vinden van de materiële waarheid kan in asielprocedures niet worden gegarandeerd. De medewerkers van de IND beamen dit.

In de asielprocedure komt het proces van feitenvaststelling door het gebrek aan verifieerbare informatie voor een groot deel neer op de beoordeling van de geloofwaardigheid van de verklaringen van de asielzoeker. Bij die beoordeling zijn de hoor- en beslismedewerkers zich er steeds van bewust dat ze er niet voetstoots van kunnen uitgaan dat de asielzoeker altijd de (hele) waarheid vertelt, of dat de stukken die hij indient (altijd) betrouwbaar zijn. Deze houding, die typerend is voor veel immigratiediensten, is wel omschreven als een cultuur van wantrouwen.1 Twijfel aan de juistheid van verklaringen is natuurlijk niet in alle gevallen onterecht. Ik wil niet beweren dat asielzoekers nooit, of in veel gevallen bewust niet de (hele) waarheid vertellen, maar het zou onzinnig zijn om te ontkennen dat dit voorkomt. Daarbij moet wel worden benadrukt dat het verhullen of vertekenen van de waarheid niet de enige mogelijke reden is waarom asielzoekers niet altijd uit zichzelf alle informatie geven, of zelfs onjuiste informatie verstrekken. Zij kennen het Nederlandse rechtssysteem niet en spreken de taal niet. Soms zijn ze getraumatiseerd, waardoor ze moeite hebben om hun asielrelaas uit de doeken te doen en consistent en coherent te verklaren. Soms hebben zij alles moeten achterlaten om aan oorlog of vervolging te ontsnappen. Van deze mogelijke omstandigheden zijn IND-medewerkers zich bewust en ze weten dat ze met die mogelijkheden rekening moeten houden. Medewerkers van de IND bevinden zich hierdoor in een moeilijk spanningsveld. Enerzijds is het hun taak om onderscheid te maken tussen geloofwaardige en ongeloofwaardige verklaringen en anderzijds moeten zij iedere asielzoeker onbevooroordeeld tegemoet treden. Uit het onderzoek blijkt dat het voor hen niet altijd eenvoudig is om beide doelstellingen met elkaar te verenigen. Medewerkers van de IND zeggen daar zelf over dat de organisatiecultuur door de jaren heen is veranderd. De ‘cultuur van afwijzen’ waarvan in het verleden volgens hen sprake was, is nu volgens hen in mindere mate aanwezig maar nog niet bij iedereen verdwenen. Toch wordt niet iedere asielzoeker even onbevooroordeeld tegemoet getreden. De achterdocht over het waarheidsgehalte van de relazen van bekeerlingen en LHBT’ers was groter dan ten opzichte van bijvoorbeeld Syrische oorlogsvluchtelingen.

Uit het onderzoek blijkt dat er onderlinge verschillen bestaan tussen hoe IND-medemedewerkers zeggen om te gaan met onzekerheden. Zij weten dat zelf ook. Ze kunnen zichzelf in relatie tot andere medewerkers typeren als relatief sceptisch of juist goedgelovig. Ze hebben over het algemeen weinig moeite om collega’s te identificeren die strenger of soepeler zijn dan zijzelf. Hun houding kan veranderen naar mate zij meer ervaring krijgen. Een deel van de meer ervaren medewerkers vertelde me dat zij naar mate zij meer ervaren werden, anders zijn gaan aankijken tegen onzekere informatie. Sommige medewerkers vertelden door de jaren heen sceptischer te zijn geworden, teleurgesteld door eerdere ervaringen waarin een relaas dat zij voor waar hadden aangenomen achteraf niet bleek te kloppen.2 Anderen zeiden juist eerder geneigd te zijn geworden om te denken dat een relaas van de asielzoeker wel eens waar zou kunnen zijn, ook al wordt dat verhaal niet door betrouwbare informatie ondersteund. Zij zijn door hun ervaring milder geworden in hun oordeel. Helaas kan op basis van mijn onderzoek, dat vooral is gebaseerd op interviews, niet precies in kaart worden gebracht hoe deze verschillen zich in de praktijk voordoen en of medewerkers die zich als relatief goedgelovig identificeren, ook daadwerkelijk vaker verklaringen als geloofwaardig betitelen. Of IND-medewerkers persoonlijk een asielrelaas geloven hoeft volgens hen in ieder geval niet noodzakelijkerwijs samen te vallen met hun professionele oordeel over de geloofwaardigheid van de verklaringen.

Om de relevante feiten vast te stellen moet een IND-medewerker ervan overtuigd zijn dat deze met voldoende bewijs zijn onderbouwd, of dat het ontbreken van bewijs de asielzoeker niet kan worden aangerekend. De informatieonzekerheid moet dus op het moment van feitenvaststelling worden verwerkt. Vervolgens moet hij of een collega deze feiten kwalificeren. De vraag die dan aan de orde komt, is wat de vastgestelde feiten betekenen in het licht van de normcondities; de juridische voorwaarden om voor asielbescherming in aanmerking te komen. Dit kan IND-medewerkers interpretatieonzekerheid opleveren. Stel bijvoorbeeld dat de beslismedewerker het voldoende zeker acht dat een asielzoeker afkomstig is uit een land waar politieke dissidenten worden gemarteld en hij gelooft ook dat de asielzoeker zich in het verleden kritisch heeft uitgelaten over de regering, is er dan voldoende aanleiding om een risico op marteling bij terugkeer aan te nemen? Zo ja, geldt dat nog steeds als de kritiek uitsluitend is geuit op een interne facebookgroep, of als deze mondeling is geuit in een café en de asielzoeker later van vrienden begreep dat er mogelijk ook agenten van de inlichtingendienst in hetzelfde café aanwezig waren? En wat betekent het als de asielzoeker het betreffende café niet kan aanwijzen op een landkaart, ook al zegt hij er met regelmaat te komen? Het is aan IND-medewerkers om over de aannemelijkheid van de beschermingsbehoefte en de zwaarwegendheid van het risico bij terugkeer een oordeel te vormen, op basis van feiten waarmee dit risico niet met volledige zekerheid kan worden vastgesteld. Om op asielaanvragen een besluit te kunnen nemen, moeten zij beslissen hoe ze met die onzekerheid omgaan.

Veel van de handelingen die IND-medewerkers verrichten, verrichten zij omdat de regels een bepaalde handeling voorschrijven. Deze regels zijn echter vaak voor meerdere uitleg vatbaar. Een deel van de actieonzekerheid die IND-medewerkers ervaren, komt dus voort uit interpretatieonzekerheid. Niet alle actieonzekerheid komt echter voort uit onduidelijkheid over de regels. Soms zijn er geen regels over hoe met bepaalde situaties moet worden omgegaan. Vooral hoormedewerkers, die in direct contact staan met asielzoekers moeten inspelen op het gedrag van de asielzoeker. Zo kan het voorkomen dat een asielzoeker overmand wordt door emoties als hij vertelt over een traumatische ervaring. De hoormedewerker moet dan ter plekke beslissen of het beter is om het gehoor te pauzeren, of juist het gehoor voort te zetten zodat de traumatische gebeurtenis kan worden besproken. Vervolgens moet de hoormedewerker beslissen in hoeverre hij kritische of gedetailleerde vragen gaat stellen over de verklaringen, waarbij hij een balans moet zoeken tussen waarheidsvinding en het niet verder traumatiseren van de asielzoeker. Een ander voorbeeld is als een asielzoeker zwijgt als hem een vraag wordt gesteld. Hoormedewerkers kunnen er dan voor kiezen om de asielzoeker het belang van het geven van antwoord uit te leggen of de conclusie trekken dat de asielzoeker geen antwoord heeft op de vraag.

Uit het onderzoek blijkt dus dat hoor- en beslismedewerkers van de IND de drie soorten onzekerheid die ik in het theoretisch kader noem; actie-, interpretatie- en informatieonzekerheid, daadwerkelijk ervaren. Deze vormen van onzekerheid zijn in de praktijk niet altijd goed van elkaar te onderscheiden en de ene vorm van onzekerheid leidt vaak tot de andere. In de volgende paragrafen ga ik uitgebreider in op hoe zij omgaan met deze verschillende vormen van onzekerheid, welke ruimte zij daartoe ervaren en welke factoren daarop van invloed zijn.