II.5.8 Probleemanalyse betreffende de eis van een gekwalificeerde meerderheid

In deze paragraaf beantwoord ik de vraag welke kwaliteiten en gebreken verbonden zijn aan de eis van een gekwalificeerde meerderheid. Blijkens de wetsgeschiedenis bij de totstandkoming van de Grondwet van 1814 werd in de staatscommissie overwogen dat een verzwaarde meerderheid van minstens twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen nodig was, omdat de wil van de natie met een gewone meerderheid niet juist zou worden uitgedrukt.’1 De verzwaarde meerderheid zou dus moeten leiden tot een betere uitdrukking van de volkswil. In de Grondwet van 1815 ging de eis zelfs naar een drie vierden van het aantal stemmen. De Grondwet werd zo essentieel geacht dat een dergelijk draagvlak in het parlement nodig was. Tot op de dag van vandaag bestaat deze verzwaarde eis. In 1848 ging de eis van een gekwalificeerde meerderheid overigens terug naar twee derden van het aantal stemmen.

De discussie omtrent de gekwalificeerde meerderheid heeft oude papieren. Buijs voorzag problemen in 1884. Hij was resoluut tegen de eis van een gekwalificeerde meerderheid in de tweede lezing van de grondwetsherzieningsprocedure, zie het volgende citaat:

De eis van gekwalificeerde meerderheid heeft niet geleid tot de ellende waar Buijs voor waarschuwde. Er bestaan diverse voorbeelden waarbij er wel een gewone meerderheid voor een voorstel bestond en geen gekwalificeerde meerderheid. Tijdens de ‘Nacht van Wiegel’ in 1999 werd een gekwalificeerde meerderheid net niet gehaald in de Eerste Kamer. Weliswaar volgde er toen een (uiteindelijk bezworen) kabinetscrisis, maar van politieke ellende en machteloosheid was geenszins sprake.

De eis van een gekwalificeerde meerderheid past uiteraard bij het uitgangspunt van de grondwetsherzieningsprocedure om stabiliteit en waarborging te bieden. De Grondwet waarborgt grondrechten, democratische instituties en onafhankelijke rechtspraak. Juist bij de waarborging van deze aspecten ligt een gekwalificeerde meerderheidseis voor de hand. Regelmatig wordt de eis van een gekwalificeerde meerderheid in verband gebracht met de bescherming van rechten van minderheden.3 Dat een gewone meerderheid geen grondwetsherziening kan realiseren, ligt voor de hand met het oog op de bescherming van belangrijke rechtsstatelijke verworvenheden als grondrechten, democratische instituties en onafhankelijke rechtspraak.

Bovendien is het doel van de gekwalificeerde meerderheid dat een grondwetsherziening moeilijk is. De Grondwet verschaft zo continuïteit aan het constitutionele bestel. Zo blijft dit bestel stabiel. Herzieningen komen enkel tot stand als daar een breed draagvlak voor is. De eis van een gekwalificeerde meerderheid staat nauwelijks meer ter discussie.4

Sommige auteurs pleiten voor een gekwalificeerde meerderheid van drievijfden van het aantal uitgebrachte stemmen.5 Uiteraard wordt de Grondwet daarmee eenvoudiger te wijzigen. Een dergelijke aanpassing berust verder niet op principiële argumenten.

De praktijk wijst verder uit dat het gros van de voorstellen die de tweede lezing halen, aangenomen wordt met een gekwalificeerde meerderheid.6 Uiteraard is in eerste lezing dan wel al een heel aantal voorstellen gesneuveld, maar daarvoor bestond niet eens een gewone meerderheid. De voorstellen die een gekwalificeerde meerderheid hebben gehaald in de Tweede Kamer, zijn zeker niet enkel ‘technisch’ of ‘cosmetisch’ van aard geweest. In 2019 namen de Tweede Kamer en Eerste Kamer een voorstel aan om de kroonbenoeming van de burgemeester en de Commissaris van de Koningin te deconstitutionaliseren. Hier ging het om een betekenisvol voorstel dat een gekwalificeerde meerderheid kon krijgen in de Tweede Kamer én Eerste Kamer. Zo waren er veel meer majeure wijzigingen: denk aan de grondwetsherziening van 1917 (kiesrecht en bekostiging bijzonder onderwijs), de grondwetsherzieing van 1948 (met een mogelijkheid voor een nieuwe koninkrijksstructuur, de grondwetsherziening van 1953 inzake de buitenlandse betrekkingen en de grondwetsherziening van 1983 (met bijv. diverse nieuwe grondrechten en bepalingen over de rechtspraak). In zoverre laat de praktijk zien dat de procedure door haar eis van een gekwalificeerde meerderheid niet zo zwaar is dat serieuze grondwetsherzieningen onmogelijk blijken.