II.5.4 De ontbindingseis van Artikel 137 Lid 3 Gw

Artikel 137 lid 3 Gw schrijft voor dat de Tweede Kamer wordt ontbonden, nadat de verklaringswet in eerste lezing tot stand is gebracht. Dit betekent dat de regering verplicht is om een ontbindingsbesluit te nemen om de procedure te kunnen vervolgen. In de praktijk heeft de regering nooit afgezien van het nemen van een ontbindingsbesluit. De Grondwet schrijft niet duidelijk voor wanneer het ontbindingsbesluit wordt genomen. Zo kan het soms jaren duren, voordat de regering het ontbindingsbesluit neemt. Bijvoorbeeld: de publicatie van de verklaringswet m.b.t. de herziening van artikel 13 Gw heeft in september 2017 plaatsgevonden, terwijl het ontbindingsbesluit pas in 2021 volgde. Dit is inherent aan de praktijk dat met het ontbindingsbesluit in het kader van artikel 137 lid 3 Gw wordt gewacht tot er periodieke verkiezingen plaatsvinden of tot er sprake is van een politiek conflict. Het is logisch dat deze praktijk zich zo heeft ontwikkeld, want anders zou iedere totstandkoming van een verklaringswet een spoedig besluit tot ontbinding tot gevolg hebben. Daarmee zou bij iedere totstandkoming van een verklaringswet de continuïteit van het parlement en het bestuur in Nederland in het geding komen. De hierboven omschreven praktijk van ‘wachten’ werkt in de praktijk vertragend voor een grondwetsherziening. Tegelijkertijd hoeft de regering niet te wachten op periodieke verkiezingen als een grondwetsherziening dringend nodig is (zie het in hoofdstuk 3, paragraaf 7, beschreven ontbindingsbesluit van 1948). De vertraging die het gevolg is van de toepassingspraktijk, maakt wel dat er meer tijd is om over het voorstel na te denken. Dat kan ten goede komen aan de zorgvuldigheid van grondwetgeving. Er dient immers over een langere periode steun te zijn voor het voorstel.

Kummeling & Zwart schreven in 2001 terecht dat de eis van ontbinding haast in de hand kan werken.1 Hun stelling luidde: de ontbindingsdatum bepaalt vaak het behandeltempo van wetsvoorstellen in de eerste lezing. Een voorbeeld: als er bijvoorbeeld periodieke verkiezingen in aantocht waren, dan kwam voor dat er haast werd gemaakt met de wetsbehandeling in eerste lezing. Dan volgde een ontbindingsbesluit en kon het voorstel na verkiezingen in tweede lezing. Kummeling & Zwart constateerden terecht dat de ontbinding vaak geen resultaat meer is van het behandeltempo van een voorstel.

De hierboven omschreven overijling kan inderdaad ten koste gaan van de kwaliteit van wetgeving. Niettemin is dat haastwerk regelmatig afgestraft, dat is in de vorige paragraaf ook al aan de orde gekomen. Mocht een gebrekkig voorstel alsnog op haastige wijze de eerste lezing hebben doorstaan, dan moet dat voorstel altijd nog de tweede lezing trotseren. Die tweede lezing bevat in zoverre een mogelijkheid van controle.

De vraag is nog wel of de ontbinding an sich vereist moet blijven. Het is namelijk ook mogelijk om alleen de eis te stellen dat er alleen verkiezingen van de Tweede Kamer tussen de lezingen moeten zitten. De regering heeft in maart 2020 een voorstel ingediend met (onder andere) deze strekking.2 Dit voorstel is in eerste lezing aangenomen. Verdere bespreking op dit punt volgt in hoofdstuk 6, par. 3.