II.5.3 De eerste lezing

Probleemanalyses over de grondwetsherzieningsprocedure richten zich meestal niet op de eerste lezing. De eerste lezing komt op hoofdlijnen overeen met de reguliere wetsprocedure, aangezien artikel 137 lid 1 Gw de wetsvorm voorschrijft. De gewone wetsprocedure is op zichzelf een groot thema waarover een aparte dissertatie geschreven zou kunnen worden (denk bijvoorbeeld aan het functioneren van het tweekamerstelsel). In deze paragraaf richt ik mij alleen op het functioneren van wetsprocedure in het kader van de eerste lezing. De wetgevingspraktijk in eerste lezing kan op één bepaald aspect anders uitpakken dan bij een reguliere wetsprocedure. Wil het voorstel na verkiezingen behandeld kunnen worden in tweede lezing, dan moet de procedure in eerste lezing wel zijn afgerond voordat er sprake is van ontbindingsverkiezingen. Anders is van een tweede lezing – althans voorlopig - geen sprake. Deze opzet kan ervoor zorgen dat er in eerste lezing enige tijdsdruk kan ontstaan op de wetsbehandeling. In het vorige hoofdstuk staan daar enkele voorbeelden van. De Eerste Kamer heeft een aantal keren een dergelijke haastige behandeling in eerste lezing afgestraft, zie bijvoorbeeld de drie verworpen voorstellen in mei 1952.1

De cijfers betreffende de eerste lezing geven aan dat de eerste lezing een prima te nemen horde is. Van de 177 voorstellen in eerste lezing (die sinds 1848 zijn ingediend of aanhangig zijn gemaakt) hebben 130 voorstellen geleid tot een verklaringswet. Van de 47 gesneuvelde voorstellen is opvallend dat 21 van die voorstellen in eerste lezing zijn ingetrokken in de Tweede Kamer. Eén enkel voorstel is vervallen en één enkel voorstel heeft nooit meer een vervolg gehad. De Tweede Kamer heeft slechts vijf voorstellen in eerste lezing verworpen. De Eerste Kamer heeft twaalf voorstellen verworpen in eerste lezing. Vijf voorstellen zijn ingetrokken toen deze bij de Eerste Kamer lagen.

De eerste lezing scheidt op deze wijze al het kaf van het koren. Voorstellen waar in eerste lezing al geen draagvlak voor is, zullen weinig kansrijk zijn in tweede lezing. Haastwerk is in de eerste lezing met enige regelmaat afgestraft of kwam niet eens in stemming. Voorstellen die in tweede lezing worden behandeld, hebben al een stevig wetgevingstraject achter de rug. De eerste lezing draagt zo bij aan de zorgvuldigheid van grondwetgeving.