4.4 Inlichtingen

Informatieverstrekking, het overdragen van kennis door het verschaffen van inlichtingen, betreft feitelijk handelen van de overheid dat niet is gericht op enig rechtsgevolg.1 Inlichtingen zijn noch in de bestuursrechtelijke noch in de civiele rechtspraak gedefinieerd, maar wel in de literatuur beschreven. Dit onderzoek ziet niet op inlichtingen die zijn verstrekt in een (pre)contractuele context of voortvloeien uit wettelijke of verdragsrechtelijke verplichtingen, maar op de bijzondere verplichtingen die kunnen gelden voor een overheid indien zij in haar positie van overheid – meer in het bijzonder uit haar informatieve en dienstverlenende functie – een burger inlicht over het geldend recht. Zoals eerder opgemerkt, is dit niet een service of gunst van de overheid, maar een rechtsstatelijke verplichting.2 Die verplichting is weliswaar niet afdwingbaar, maar kan wel in een concreet geval leiden tot overheidsaansprakelijkheid.

Inlichtingen kunnen de vorm aannemen van algemene inlichtingen (ook wel ‘voorlichting’) als wel meer individuele inlichtingen, bedoeld voor een kleinere groep betrokkenen.3

Een individuele inlichting kan worden gekarakteriseerd als gerichte informatie. Gerichte informatie is specifieke informatie – eventueel naar aanleiding van een concreet verzoek – en is bedoeld voor bepaalde (groepen van) individuele burgers.4 Denk aan informatie die een burger verkrijgt naar aanleiding van een gesprek met een ambtenaar over de mogelijkheden tot bebouwing op zijn perceel of een mededeling van de overheid aan een duidelijk omlijnde groep, bijvoorbeeld aanvragers van een specifieke subsidie.

Algemene inlichtingen, ook wel voorlichting, kunnen worden aangemerkt als ongerichte informatie. Bij ongerichte informatie is geen duidelijk afgebakende doelgroep van ontvangers: sprake is van informatieverstrekking ten behoeve van iedere burger of van een grote groep. Die informatie is meestal dusdanig algemeen, dat een burger op grond daarvan niet volledig zijn rechtspositie kan inschatten en daar dus niet, noch in het bestuursrecht noch in het civiele recht, snel gerechtvaardigd op kan vertrouwen in die zin dat hij zijn handelen daarop kan afstemmen.5

Het voornaamste verschil tussen gerichte en ongerichte informatie6 is dat gerichte informatie van de overheid aan burgers gewoonlijk informatie betreft die wordt gebruikt in aan de overheid kenbare specifieke situaties. Bij ongerichte informatie bezit de overheid – gezien de grote doelgroep en de mogelijke diversiteit binnen de doelgroep – die kennis in principe niet.

De termen gerichte en ongerichte informatie zijn mijns inziens slechts (niet doorslaggevende) indicaties om eventuele onrechtmatigheid vast te stellen. De kernvraag van overheidsaansprakelijkheid voor onjuiste informatieverstrekking is of sprake is van een op de overheid rustende waarheidsplicht als gevolg waarvan een burger gerechtvaardigd mocht vertrouwen op de aan hem verstrekte informatie.7 Bij ongerichte oftewel algemene informatie is daarvan niet snel sprake. Omdat de literatuur dit onderscheid veelvuldig maakt, en de rechtspraak ook regelmatig aan dit onderscheid refereert, zijn deze kwalificaties van de aard van de informatie wel relevant om te noemen in een onderzoek naar overheidsaansprakelijkheid voor onjuiste informatieverstrekking. Het zijn namelijk in algemene zin wel ondersteunende termen om de ‘gerechtvaardigdheid’ van vertrouwen in te kleuren.

Het bestuursrecht heeft – mijns inziens ten onrechte – een ongemakkelijke verhouding tot inlichtingen, in die zin dat onjuiste inlichtingen zelden leiden tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel en geen duidelijk toetsingskader voor specifiek inlichtingen is ontwikkeld. Dit strookt niet met de aanpak van de civiele rechter, waar een systematisch kader is ontwikkeld voor de beantwoording van de vraag in welke situaties onjuiste inlichtingen leiden tot een schadevergoedingsplicht van de overheid.8 Dit heeft een onwenselijke discrepantie tussen de civiele rechter en de bestuursrechter tot gevolg, zeker nu informatieverstrekking in beide rechtsgebieden op dezelfde wijze plaatsvindt en zich afspeelt tegen de achtergrond van het rechtsstatelijk belang dat is gelegen in informatieverstrekking door de overheid.9 Vanuit het burgerperspectief, waarbij een burger niet weet of hij informatie ontvangt die uiteindelijk in de bestuursrechtelijke of civielrechtelijke kolom aan de orde moet worden gesteld, is dit onwenselijk.10

De in paragraaf 4.3 opgenomen uitleg van een toezegging roept de vraag op hoe een toezegging zich verhoudt tot een inlichting. Het onderscheid tussen toezeggingen en inlichtingen wordt vaak gezocht in de voorafgaande belangenafweging die een overheid bij toezeggingen maakt, maar die ontbreekt bij inlichtingen.11 Inlichtingen zien niet noodzakelijkerwijs op een bepaalde aanwending van (bestuursrechtelijke) bevoegdheden, maar zijn louter gericht op kennisoverdracht aan een burger, een burger ‘rechtszeker’ maken.12

De overheid neemt kortom bij informatieverstrekking geen welbewust standpunt in over de uitoefening van aan haar toekomende bevoegdheden. Dat komt overeen met de achterliggende reden voor informatieverstrekking, die is gericht op het ‘rechtszeker’ maken van burgers over hun rechtspositie en betreft niet – zoals het vertrouwensbeginsel – een norm aan het bestuur waarmee het rekening moet houden in zijn besluitvorming.