4.5.5 Nieuwe plannen en ontwikkelingen: geen solidariteit

De tweede fase van het GEAS is nog lang niet volledig geïmplementeerd, maar de lidstaten onderhandelen nu over herziening van de Opvangrichtlijn en over voorstellen die de Procedurerichtlijn en Kwalificatierichtlijn omzetten in verordeningen, om een meer uniforme asielprocedure te bewerkstelligen. Uiteraard zal deze doelstelling alleen werken als naleving daadwerkelijk plaatsvindt. Een voordeel van verordeningen boven richtlijnen is dat ze direct werken en dus niet hoeven te worden geïmplementeerd maar het is de vraag of daarmee het probleem van de gebrekkige naleving wordt opgelost en of de verordeningen tot meer uniformiteit zullen leiden. Meer harmonisatie moet overigens ook worden bereikt door meer bindende en minder optionele bepalingen in de verordeningen op te nemen. De oorzaken voor niet-implementatie worden opvallend weinig besproken op het EU-niveau, wellicht omdat ze verband houden met de politiek gevoelige kwestie van de verantwoordelijkheidsverdeling. De Commissie is verschillende inbreukprocedures gestart.1

De Dublinverordening ligt opnieuw voor herziening op de onderhandelingstafel.2 Dat wordt dan dus Dublin IV.3 Met deze Dublin IV- verordening is geen wezenlijke wijziging van het systeem van verantwoordelijkheidsverdeling beoogd. Wel is een correctiemechanisme (een systeem van herverdeling op grond van inwoneraantal en BNP) voorzien voor situaties waarin een lidstaat aan de buitengrenzen van de EU onder onevenredige druk komt te staan. Registratie van asielzoekers wordt niet alleen een verplichting voor de lidstaat van binnenkomst, maar er komt ook een positieve prikkel om te registreren omdat het aantal geregistreerde asielzoekers bepalend wordt voor het inwerkingtreden van het correctiemechanisme. Het correctiemechanisme zal automatisch in werking treden als meer dan 150 procent van het referentieaantal wordt overschreden. Het referentieaantal zal aan de hand van een verdeelsleutel voor elke lidstaat afzonderlijk worden bepaald. Om een asielzoeker te dwingen terug te keren naar het eerste land van binnenkomst, komt hij in een andere lidstaat niet in aanmerking voor alle opvangvoorzieningen. Het idee dat lidstaten een discretionaire bevoegdheid hebben om een asielverzoek te behandelen, wordt verlaten. De periode (van achttien maanden, art. 29 lid 2 Dublin III) dat de lidstaat van eerste binnenkomst verantwoordelijk blijft voor de doorgereisde asielzoeker, is in de ontwerpverordening geschrapt, waarmee het land van eerste binnenkomst altijd verantwoordelijk blijft.4 De toets of een asielverzoek als niet-ontvankelijk kan worden afgewezen vanwege de aanwezigheid van een veilig derde land zal voorafgaan aan de toets welke lidstaat verantwoordelijk is. Dit zal vooral gevolgen hebben voor gezinsleden die een vluchteling nareizen (zie over het concept veilige derde landen par.4.4).

Een andere opvallende wijziging in het voorstel voor de nieuwe Dublinverordening is de benadering om naleving ervan door asielzoekers te bewerkstelligen. Hoewel de Dublinverordening het karakter heeft van instructies aan de lidstaten, is er nu voor gekozen om negatieve prikkels niet langer te richten op de lidstaten (bijvoorbeeld door middel van termijnen), maar op de individuele asielzoekers. Zo stelt de Commissie voor, om doormigratie van statushouders naar andere lidstaten te ontmoedigen, dat een statushouder die onrechtmatig in een andere lidstaat wordt aangetroffen, de periode van vijf jaar die nodig is om in aanmerking te komen voor de EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen op grond van Richtlijn 2003/109, van voren af aan moet gaan opbouwen in het land dat hem een verblijfsstatus heeft verleend.

De voorgenomen prikkels in de ontwerpverordening moeten er haast wel toe leiden dat lidstaten van eerste binnenkomst nog vaker dan nu al het geval is de verantwoordelijkheid krijgen en houden voor het behandelen van asielverzoeken. De lidstaten van eerste binnenkomst zijn over het algemeen juist de lidstaten waar de asielprocedure en de opvang het gebrekkigst zijn geregeld. Het is dus zeer de vraag of Dublin IV zal leiden tot een eerlijker verdeling van de last en gevreesd moet worden voor meer refugees in orbit: asielzoekers die ergens in Europa zwerven zonder aanspraken. De huidige praktijk dat lidstaten niet meewerken aan relocatie geeft niet veel vertrouwen dat dit onder Dublin IV beter zal gaan, bovendien bevat Dublin IV de mogelijkheid voor lidstaten om hun bijdrage aan de opvang te gaan afkopen met een solidariteitscontributie. Er is dus reden voor gerechtvaardigde twijfel of het voor landen van binnenkomst wel aantrekkelijk genoeg zal zijn om alle asielzoekers te gaan registreren. De voorstellen houden ook geen rekening met wensen van asielzoekers zelf. Verblijf in de Zuid-, Centraal- en Oost-Europese lidstaten blijkt weinig aantrekkelijk voor asielzoekers, zodat het in de lijn der verwachting ligt dat ongecontroleerde doormigratie op grote schaal zal blijven plaatsvinden. Het blijft waarschijnlijk dus zowel in het belang van de landen van eerste binnenkomst als van de asielzoekers om niet te registreren.

Het is niet verbazend dat de onderhandelingen over de beoogde Dublin IV-verordening zich in een impasse bevinden.

Het Parlement heeft echter als voorwaarde voor stemming over deze instrumenten gesteld dat het hele GEAS-pakket rond moet zijn, inclusief de gewijzigde Dublinverordening. Het Dublinsysteem blijft dus ook op het wetgevingsniveau de splijtzwam die een geharmoniseerd asielsysteem blokkeert. Nu harmonisatie een voorwaarde is voor een effectief werkend verdelingssysteem, kan deze catch-22-situatie lang gaan duren, ondanks de knellende problemen in de rechtspraktijk.

Een andere ontwikkeling binnen de EU verdient nog de aandacht. In augustus 2018 bereikten Duitsland en Griekenland overeenstemming over een Administrative Arrangement over asielzoekers uit Griekenland.5 De afspraak houdt in dat volwassen asielzoekers die in Griekenland om asiel hebben verzocht (binnenkomst na 1 juli 2017) en die zich melden aan de Oostenrijks-Duitse grens, door Duitsland worden teruggestuurd en door Griekenland zullen worden toegelaten (onbegeleide minderjarigen zijn uitgezonderd van de wedertoelating). In ruil voor overdracht door Griekenland zegt Duitsland een spoedige behandeling toe van verzoeken om gezinshereniging vanuit Griekenland. Het gaat om zo’n 600 gezinsleden per maand en het idee was dat de gezinsherenigingsprocedures dan eind 2018 zouden zijn afgehandeld. Het opmerkelijke hieraan is dat Duitsland volgens de Dublin Verordening al verplicht is om binnen een korte termijn gezinsleden van in Duitsland verblijvende asielzoekers of statushouders over te nemen. De afgelopen jaren hebben de Duitse autoriteiten deze procedures bewust vertraagd.6 Uitvoering van deze Unierechtelijke verplichting wordt nu als wederdienst ingezet tegenover een overdracht die nog altijd (vanwege het M.S.S.-arrest7) problematisch is. Spanje heeft soortgelijke afspraken met Griekenland gemaakt. Volgens EDAL, dat ook Spanje vermeldt bij de afspraken met Griekenland, gaat de overeenkomst verder dan een informele niet bindende afspraak in de zin van art. 36 Dublinverordening, omdat er nieuwe bindende regels in staan met een reikwijdte die verder strekt dan de verplichtingen onder de Dublinverordening. Deze merkwaardige ontwikkeling is in strijd met art. 2 lid 2 en 4 lid 3, onder 3 van het VWEU en Protocol 25. Het lijkt in elk geval op een interne deal tussen twee lidstaten binnen de EU in de schaduw van de Dublinverordening. Het is een extra indicatie dat het Dublinsysteem niet werkt en dat lidstaten geneigd zijn de regels te effectueren door de mensenrechtelijke grenzen van het Dublin systeem te overschrijden.