4.5.1 Weeffout in het systeem van verantwoordelijkheidsverdeling

In art. 80 VWEU is het beginsel van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten vastgelegd en is bepaald dat de Unie passende maatregelen neemt voor de toepassing van dit beginsel.1 Het openen van de binnengrenzen had vooral economische redenen (voltooiing van de interne markt) en was niet gericht op solidariteit. Solidariteit binnen de Unie als het gaat om de verdeling van de verantwoordelijkheid voor asielzoekers en vluchtelingen is inmiddels ver te zoeken. Er wordt ronduit gesproken over het falen van het Dublinsysteem.2

Met het Verdrag van Amsterdam werd de verantwoordelijkheidsverdeling een onderwerp van Unierecht. Daarmee werd het Hof van Justitie van de EU bevoegd om over de interpretatie ervan te oordelen. Tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad in de Finse plaats Tampere, waar de regeringsleiders de inhoudelijke uitgangspunten voor de asielrichtlijnen vaststelden, kwam de Raad overeen om te werken in de richting van een Gemeenschappelijk Europees Asiel systeem (GEAS). De eerste fase van vijf jaar was gericht op het tot stand brengen van verordeningen en richtlijnen waarin minimumstandaarden zouden worden neergelegd en de tweede fase op volledige harmonisatie.3

De eerste fase tussen 2000 en 2005 resulteerde in afspraken over welke lidstaat verantwoordelijk was voor de behandeling van asielverzoeken: de Dublinverordening (Dublin II)4 ondersteund door de Eurodacverordening (gericht op het afnemen, opslaan en vergelijken van vingerafdrukken). Daarnaast kwamen vier richtlijnen tot stand waarmee werd beoogd de behandeling van asielverzoeken te harmoniseren: de Procedurerichtlijn; de Opvangrichtlijn; de Kwalificatierichtlijn en de Tijdelijke beschermingsrichtlijn.5 Het idee was dat inhoudelijke harmonisatie de prikkel zou ontnemen aan asielzoekers om door te reizen naar een andere lidstaat om daar een asielverzoek in te dienen. Hoewel de ‘eerste-fase-richtlijnen’ slechts minimumnormen bevatten, liet ook al op dat minimumniveau de harmonisatie te wensen over vanwege trage en gebrekkige implementatie, door een verschil in migratiegeschiedenis en door de vele uitzonderingsmogelijkheden.6 Ook de tweede fase van het GEAS leidde niet tot uniforme regels, omdat lidstaten niet bereid waren hun procedures aan te passen aan het Europees stelsel. De gebrekkige implementatie van de richtlijnen uit zich in onverminderd grote verschillen tussen nationale beslispraktijken. Gelet op onder meer de uiteenlopende erkenningspercentages per nationaliteit, maakt het voor een asielzoeker veel uit welk land zijn asielverzoek behandelt.7

In onze ogen is er van het begin af aan sprake geweest van een weeffout in het systeem. De criteria voor de verantwoordelijkheidsverdeling werden overgenomen uit de Overeenkomst van Dublin van 1990 die binnen de Raad van Europa waren ontwikkeld met het oog op de samenwerking tussen een veel kleiner aantal landen. Bovendien was het systeem van verantwoordelijkheidsverdeling niet gebaseerd op het beginsel van solidariteit zoals neergelegd in art. 80 VWEU, maar op interstatelijk vertrouwen in elkaars asielsysteem. Hier wreekte zich dat het systeem uitging van volledige harmonisatie van de asielsystemen en dat dit doel slechts zeer gedeeltelijk is bereikt.