4.4.3 De externe dimensie van het EU-asielbeleid

Op grond van art. 78 VWEU maken het Vluchtelingenverdrag en het EVRM materieel deel uit van de fundamentele rechten van de Unie (art. 6 VWEU) en vormen ze tevens de basis voor de asielrichtlijnen en het Handvest voor de Grondrechten. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam hebben het interne en externe migratiebeleid een parallelle ontwikkeling doorgemaakt. Intern werden gemeenschappelijke normen ontwikkeld waarop asielzoekers en migranten aanspraak konden maken als ze zich op het EU-grondgebied bevonden.1 Voor het externe beleid, gericht op het voorkomen van illegale binnenkomst, bleek samenwerking met derde landen onontbeerlijk. Recent werken de lidstaten aan EU regels waarmee ze toegang tot het grondgebied loskoppelen van toegang tot asiel, door middel van de verruiming van de criteria voor een veilig derde land.2 Na een ontvankelijkheidstoets wordt de asielzoeker overgedragen aan een derde land voor een inhoudelijke behandeling van zijn asielverzoek en de daaruit volgende bescherming. Toepassing van deze ‘interne vorm’ van externalisering is uiteraard alleen mogelijk met instemming van de betrokken derde landen (zie verder par. 4.5).

Instemming van derde landen is niet alleen nodig voor de overdracht van vluchtelingen, maar ook voor die van irreguliere migranten. De terug- en overnameovereenkomsten vormen daarvoor een belangrijk instrument, in toenemende mate ook voor de overdracht van migranten aan transitlanden. Om deze landen genoeg prikkels te kunnen bieden om hun medewerking te verkrijgen, hevelden de lidstaten de onderhandelingsbevoegdheid over naar het EU-niveau.3

Mensenrechten en terug- en overname overeenkomsten

De belangen en rechten van migranten vormen geen onderdeel van dergelijke afspraken. De enige garantie ten aanzien van mogelijke asielrechtelijke bescherming is af te leiden uit de voorwaarde dat het om irreguliere migranten moet gaan, inclusief afgewezen asielzoekers. Dat impliceert dat zij op grond van het EU-asielrecht wel eerst in de EU een effectief rechtsmiddel moeten hebben gehad.4 Maar die waarborg geldt dus alleen voor migranten die het al is gelukt om EU-grondgebied te bereiken. De overeenkomsten raken echter ook de migranten die niet zover zijn gekomen: die komen vast te zitten in het transitland of kunnen daar zelfs niet binnenkomen. Transitlanden nemen immers zelf als gevolg van de overeenkomst ook weer maatregelen om verantwoordelijkheid te voorkomen voor migranten op doorreis naar Europa. Dit is overigens niet een onbedoeld effect: niet zozeer de terugname zelf, als wel de preventie van irreguliere binnenkomst lijkt het hoofddoel.5

Er kleven drie mensenrechtelijke risico’s aan terug- en overnameovereenkomsten.

Een eerste risico is dat gestrande migranten, ook asielzoekers, afhankelijk worden van het ter plekke fungerende asielsysteem. Over minimumstandaarden wat betreft asiel en bescherming maakt de EU echter geen afspraken. Ze vormen evenmin een criterium bij de selectie van de partnerlanden. Daarvoor gelden heel andere criteria: aard en aantallen migranten naar de EU, geografische ligging ten opzichte van de EU, de noodzaak van het opbouwen van capaciteit voor het beheer van de migratie, het bestaande samenwerkingskader en de opstelling ten opzichte van samenwerking op migratiegebied.6 Een indicatie dat transitlanden niet de intentie hebben de verantwoordelijkheid voor migranten duurzaam over te nemen, vormt de overgangstermijn die zij doorgaans bedingen voordat de overeenkomst ook toepasbaar wordt op migranten uit een ander land. Dit biedt hen de tijd om zelf een terug- en overnameovereenkomst af te sluiten met het eigen buurland, waarheen ze de migrant onmiddellijk na overname uit de EU kunnen overdragen.

Dat brengt ons bij het tweede mensenrechtelijke risico: migranten kunnen in een transitland terecht komen in een juridisch vacuüm, zeker als ze niet naar hun thuisland kunnen doorreizen. In de meeste gevallen dat een transitland wordt ingezet, is een dergelijk obstakel aanwezig. Het verstoken zijn van toegang tot rechten of basale voorzieningen, raakt aan hun recht op menselijke waardigheid.7 Dit risico vormde voor de Commissie een belangrijke reden om lidstaten voor te stellen zich te beperken tot terug- en overnameovereenkomsten met herkomstlanden.8

Het derde risico is dat een zogenoemde kettingdeportatie tot in de eigen regio ook bestaat in de omgekeerde richting. De ontwikkeling naar een keten aan terug- en overnameovereenkomsten en scherpere grenscontroles maakt het voor een vluchteling steeds moeilijker om een veilig land te bereiken. Hiermee is niet alleen het recht op asiel in het geding maar eveneens het recht om een land te verlaten.9 Een schrijnend voorbeeld hiervan vormen de Syrische vluchtelingen die sinds enige jaren gesloten grenzen treffen (met Turkije, Jordanië en Libanon) als ze hun land willen ontvluchten.

Integrale aanpak

De behoefte om bij de onderhandelingen over terug- en overname meer onderhandelingsgewicht te creëren, vormde de aanzet voor de integrale aanpak zoals geformuleerd in 2005 in de Global Approach to Migration (GAM, later aangevuld met de M van mobility).10 Daarbij golden vier gelijkwaardige doelstellingen: ontwikkelingssamenwerking, het tegengaan van irreguliere migratie, het bieden van internationale bescherming en het bevorderen van legale migratie. Met de GAMM wilde de EU nadrukkelijk afrekenen met een eenzijdige focus op het eigen belang en bewerkstelligen dat de EU, het derde land en de migranten profijt van de samenwerking zouden ondervinden. Het is de vraag of deze uitgangspunten in de praktijk voldoende tot hun recht komen. De EU bezit nog steeds het meeste onderhandelingsgewicht in de zin van handelsvoordelen, migratiemogelijkheden en financiële programma’s, terwijl tegelijkertijd de belangen van beide partnerlanden niet parallel lopen en vaak zelfs onverenigbaar zijn.11 Ook de integrale aanpak komt niet uit de verf omdat het tegengaan van migratie steeds vaker topprioriteit is geworden en leidend bij de selectie van landen en het maken van concrete afspraken. Dit gebeurt zowel op EU-niveau als bij de implementatie van de GAMM door individuele lidstaten.

Dat de bestrijding van irreguliere migratie centraal staat, blijkt uit het type maatregelen. Door middel van visumbeleid, aansprakelijkheid van vervoerders, de steeds massalere inzet van het Agentschap Frontex (tegenwoordig de Europese grens- en kustwacht) en digitalisering van grenscontroles, vinden EU-buitengrenscontroles en maatregelen tegen mensensmokkel nu in veel verschillende stadia en op verschillende fysieke locaties plaats: vanaf de plaats van vertrek tot in het land van bestemming.12 Veel wetenschappers trekken de effectiviteit van deze maatregelen in twijfel, omdat ze vooral nieuwe markten voor smokkelaars zouden creëren.13 De extra obstakels betekenen dat vluchtelingen op hun weg naar bescherming langere, gevaarlijker en duurdere reizen ondernemen.

Dat de bestrijding van smokkel en mensenhandel steeds meer in handen wordt gelegd van externe actoren zoals regeringen of milities in derde landen, vergroot het gevaar voor migranten dat corrupte overheden (of milities) hun situatie exploiteren. De signalen dat Italië geld betaalt aan Libische milities die eerder migranten smokkelden, om hen nu juist tegen te houden, illustreren hoe migranten klem kunnen zitten in een situatie waarin hun rechten van weinig waarde zijn.14 Migranten vormen zo een kwetsbaar instrument in handen van derde landen waarmee zij de EU kunnen chanteren of anderszins druk uitoefenen. Daarnaast zet de focus van de EU op irreguliere migratie derde landen nog meer onder druk om illegale in- en uitreis te voorkomen door middel van repressieve maatregelen, zoals detentie, refoulement of marteling.15 Zo kan de samenwerking met de EU er onbedoeld toe leiden dat de positie van migranten in de transitlanden juist verzwakt, ook van degenen die geen aspiratie hebben om naar Europa te komen.16

De Europese Migratieagenda die de Commissie in 2015 opstelde in reactie op de plotselinge toename van het aantal vluchtelingen in 2015, borduurde voort op de uitgangspunten van de GAMM.17 Wel wees de Commissie op de behoefte aan meer instrumenten om medewerking van derde landen te verkrijgen. Deze behoefte kreeg in 2016 vorm met een Nieuw Partnerschapskader, waarin de Commissie meer maatwerk aankondigde door middel van compacts tussen de EU en een derde land.18 Het principe van conditionaliteit werd verder aangescherpt: derde landen zouden niet alleen moeten worden beloond voor medewerking (more for more), maar ook bestraft voor hun weigering om mee te werken (less for less). Volgens de Commissie moeten alle EU-beleidsterreinen hiervoor worden ingezet, met uitzondering van humanitaire hulp.19 In zijn regeerakkoord benadrukte het kabinet-Rutte III dit principe en benoemde het daarbij concreet een aantal mogelijke drukmiddelen.20

Mensenrechten ondergeschikt?

De hierboven beschreven ontwikkelingen geven een gemengd beeld van de effecten van het externe migratiebeleid. Sommige maatregelen kunnen derde landen aanzetten tot een verbetering van het asielsysteem voor vluchtelingen, maar andere kunnen juist het risico op mensenrechtenschendingen vergroten, zoals versterkte grenscontroles, detentie en het tegenhouden van uitgaande irreguliere migratie. Een cruciaal probleem vormt het verschil in mensenrechtenstandaarden tussen de samenwerkende partners. De landen waarin vluchtelingen stranden als gevolg van de samenwerking met de EU zijn in elk geval niet gebonden aan de EU-asielnormen. Verder zijn er grote verschillen tussen de partnerlanden: een aantal belangrijke transitlanden, zoals Turkije, Oekraïne, Servië, Kosovo en Macedonië, is gebonden aan het EVRM en de rechtspraak van het EHRM. Dit geeft migranten in principe de mogelijkheid om bescherming in te roepen tegen refoulement of collectieve uitzetting. Door de status van een aantal van deze landen als kandidaat-lidstaat, kan de EU van hen tevens verlangen om hun asiel- en migratiewetgeving in overeenstemming te brengen met die van de EU.21

Voor Afrikaanse landen gelden echter veel minder relevante gedeelde normen. De meeste hebben wel het Vluchtelingenverdrag geratificeerd, maar zijn voor de uitvoering en naleving vaak afhankelijk van UNHCR.22 Aangezien VN-verdragen, het Afrikaans Vluchtelingen verdrag23 en het Afrikaans Handvest voor de Rechten van de Mens en Volken weinig specifieke sociale rechten toebedelen vluchtelingen, zijn zij voornamelijk afhankelijk van het nationale rechtssysteem. Buiten Afrika is een aantal relevante transitlanden geen partij bij het VN Vluchtelingenverdrag.24

De praktijk is echter nog weerbarstiger. Het refoulement-verbod geldt weliswaar voor alle landen op grond van het internationale gewoonterecht, maar het risico op uitzetting zonder adequate behandeling van een asielverzoek is in veel transitlanden aanwezig. Ook kampen vluchtelingen vaak met een beperkte toegang tot voorzieningen en rechten, zoals medische zorg, onderwijs en toegang tot de arbeidsmarkt. Zo sloeg UNHCR in 2015 alarm toen tweederde van het aantal Syrische vluchtelingen in Jordanië onder het armoedeniveau bleek te leven.25 Sociaaleconomische rechten vormen echter ook een essentieel onderdeel van de effectieve bescherming waar vluchtelingen op grond van het VN Vluchtelingenverdrag recht op hebben.

Juist vanwege deze enorme verschillen is het opmerkelijk dat mensenrechtelijke criteria voor de selectie van potentiële partnerlanden ontbreken, evenals voorwaarden die het partnerland moet naleven ten opzichte van vluchtelingen en andere migranten.26 Evenmin voorzien terug- en overname overeenkomsten of afspraken zoals de EU-Turkije Verklaring in een opschortingsclausule voor situaties waarin het derde land onder een bepaald minimumniveau zakt. De afwezigheid van een juridisch toetsingskader maakt het bijzonder lastig om de effecten te monitoren of evalueren. Want aan de hand van welke normen dient de impact te worden beoordeeld: de EU-regels, het EVRM, het Vluchtelingenverdrag? Samenwerkingsafspraken worden niet standaard geëvalueerd, althans niet in de openbaarheid. Gelet op de mensenrechtelijke implicaties zouden samenwerkingsafspraken standaard vergezeld moeten gaan van afspraken over onafhankelijke evaluaties over de effecten ervan op de mensenrechten, op basis van vooraf overeengekomen normen.

Het bovenstaande laat zien dat de externe dimensie van het EU- migratiebeleid niet voorziet in een effectief mechanisme dat voorkomt dat de rechten van migranten en vluchtelingen hierdoor worden geschonden. Ondanks het uitgangspunt van integraliteit, lijkt bij spanning tussen het doel om irreguliere migratie te bestrijden en het doel om mensenrechten te bevorderen het risico groot dat het laatste het onderspit delft. Ook is een spanning waarneembaar tussen de verdrags- en Unierechtelijke waarborgen tegen refoulement en de praktijken van de lidstaten om hun verantwoordelijkheid te ontlopen. De samenwerking met derde landen lijkt als een prikkel te werken om die grenzen te overschrijden.