Morganatisch burgerschap 2019/7.4.3:7.4.3 Nederlanderschap an toekenning ervan overzee

Morganatisch burgerschap 2019/7.4.3

7.4.3 Nederlanderschap an toekenning ervan overzee

Documentgegevens:

mr. G. Karapetian, datum 16-12-2019

Datum: 16-12-2019
Auteur: mr. G. Karapetian
JCDI: JCDI:ADS181112:1
Vakgebied(en): Staatsrecht / Algemeen

In 1813 aanvaardde Willem I de hem door een driemanschap aangeboden titel van Soeverein Vorst der Nederlanden. De voorwaarde van zijn aanvaarding was dat een ‘wijze constitutie’ zou worden opgemaakt. Een jaar later, in 1814, werd de Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden ingevoerd. Uit de Grondwet van zowel 1814 als 1815 blijkt dat een onderscheid wordt gemaakt tussen Nederlanders enerzijds en niet-Nederlanders anderzijds. Zo bepaalde art. 8 Grondwet 1815 dat alleen Nederlandse ingezetenen, geboren in Nederland of in de overzeese bezittingen, kunnen worden benoemd tot lid van de Staten-Generaal.1 Deze Staten-Generaal omvatten het vertegenwoordigende lichaam van het in 1814 geïnstalleerde Koninkrijk.2 De Staten-Generaal bestonden uit twee kamers: de leden van de Tweede Kamer werden benoemd door de Staten der Provinciën, en de leden van de Eerste Kamer werden benoemd door de Koning.3 Dit bleef de gebruikelijke praktijk tot de herziening van de Grondwet in 1848.4 Tot de herziening van de Grondwet in 1848 deed zich in 1838 een belangrijke ontwikkeling voor ten aanzien van het Nederlanderschap en de toekenning ervan in de overzeese gebieden. In 1838 werd het eerste Nederlandse Burgerlijk Wetboek (BW) ingevoerd.5 Zoals hiervoor opgemerkt, is de Franse regeling inzake nationaliteit na de vereniging van de Noordelijke en Zuidelijke Nederlanden in 1815 blijven gelden in het Koninkrijk der Nederlanden tot de totstandkoming van het BW in 1838.6 Art. 5 van dit BW bepaalde ten aanzien van de status van het Nederlanderschap:

"5. Nederlanders zijn:

1.: of deszelfs kolonien zijn geboren uit ouders, aldaar gevestigd;
2.: Kinderen, buiten ’s lands uit Nederlanders geboren;
3.: Allen die binnen het koningrijk zijn geboren, hoezeer uit ouders, aldaar niet gevestigd, mits zij zelfve hunne woonplaats aldaar vestigen;
4.: Kinderen, buiten ’s lands geboren uit vreemde ouders, welke binnen het koningrijk of deszelfs kolonien gevestigd, doch voor ’s lands dienst afwezig, of anderzins op reis zijn;
5.: Allen welke genaturaliseerd of het regt van inboorlingschap hebben verkregen.”

De term Nederlander is in deze bepaling van het BW breed omschreven. Dit artikel maakte het mogelijk dat ook de ingezetenen van de overzeese gebieden het Nederlanderschap konden verwerven. De slaven werden echter uitgesloten van dit recht. Hoewel dit niet uitdrukkelijk voortvloeit uit deze bepaling, heeft de regering dit meermaals bevestigd.7 Zo heeft de regering gesteld:

“[…] dat voorts de ouders van eenen slaaf niet gevestigd zijn, Zij zijn eigendom van hunnen meester. Non sunt personae sed res, (zij zijn geene personen, maar zaken).”8

Hoewel de slaven in de koloniën niet konden opteren om Nederlander te worden, is het voor het eerst dat een Nederlandse wet het mogelijk maakt dat vrije personen in de koloniën Nederlander kunnen worden. In het vorige hoofdstuk inzake het Franse burgerschap, is opgemerkt dat er in 1791 een compromis werd bereikt in de Assemblée om de personen die afstamden van een vrije vader en een vrije moeder het burgerschap toe te kennen.9 Ten aanzien van de slaven in de koloniën van de Nederlanden, veranderde hun positie in de jaren zestig van de negentiende eeuw. Minister Uhlenbeck schafte in 1862 de slavernij in Suriname en Curaçao af.10 In juli 1863 trad deze wet in werking. Volledig vrij werden de slaven in Suriname en Curaçao echter niet in 1863, maar in 1873. Dit heeft te maken met de omstandigheid dat de wet de vrijgemaakte slaven voor een periode van tien jaar onder toezicht van de staat plaatste.11 Het Nederlanderschap zoals dit voortvloeit uit het BW konden zij echter sinds 1863 al bezitten, omdat de Wet van 8 augustus 1862 hen aanmerkte als ingezetenen van de koloniën.12

In de tussentijd werden veranderingen aangebracht aan de invulling van het Nederlanderschap. Aangezien de reikwijdte van het BW met betrekking tot de groep Nederlanders breed was, werd besloten om de politieke rechten die gekoppeld waren aan het Nederlanderschap in 1848 te beperken. Zoals blijkt uit de vorige paragraaf werden in 1848 rechtstreekse verkiezingen uitgeschreven voor de leden van de Tweede Kamer van de Staten-Generaal. Dat het echter niet de bedoeling was van de Grondwetgever van 1848 om alle Nederlanders die krachtens het BW Nederlander waren ook politieke rechten te verlenen, blijkt uit de omstandigheid dat de Grondwet van 1848 een publiekrechtelijke grondslag bood voor een regeling inzake het Nederlanderschap. Art. 5 Grondwet van 1848 bepaalde dat men Nederlander diende te zijn om burgerschapsrechten te kunnen hebben.13 Verderop werd in art. 7 Grondwet van 1848 geregeld dat de wet zou verklaren wie Nederlander is. De Grondwet doelt hiermee op een ander type Nederlanderschap dan het BW uit 1838: namelijk een dat tevens politieke rechten met zich zou brengen. Het was niet de bedoeling dat alle Nederlanders die op grond van het BW het Nederlanderschap bezaten, politieke rechten zouden kunnen uitoefenen. Om deze reden gaf de Grondwetgever de wetgever opdracht om een wet uit te vaardigen die zou verduidelijken wie aanspraak zou kunnen maken op politieke rechten. Deze wet werd de Wet van 28 juli 1850.14 Hierop wordt verder in deze paragraaf ingegaan. Tot deze tijd veranderde de Grondwet van 1848 veel aan de grondwettelijke structuur, zoals aan de vormgeving van het kiesrecht voor de Tweede Kamer. Voordat in het navolgende wordt ingegaan op het kiesrecht in de Nederlanden en de grondwettelijke structuur, wordt eerst aandacht besteed aan een van de eerste bijdragen in de Nederlandse rechtswetenschap met betrekking tot het Nederlanderschap: de in 1844 verschenen bijdrage van Thorbecke getiteld ‘Over het hedendaagsche staatsburgerschap’.15

Deze bijdrage omvat een behandeling van het politiek Nederlanderschap en is van belang omdat verschillende uitgangspunten uit het Franse Revolutionaire gedachtegoed hierin tot uitdrukking komen. Thorbecke vangt dit stuk aan met de constatering dat burgerschap stemrecht veronderstelt. Deze gedachte is, zoals blijkt uit Hoofdstuk II, nader uitgewerkt gedurende en na de Franse Revolutie. In Thorbeckes woorden:

“Burgerschap zij stemrecht in de regering der gemeente, plaatselijke, provinciale of rijksgemeente waarvan men burger is. Staatsburgerschap, een woord, dat onze Grondwet mijdde, zal dan beteekenen medewerking of stemrecht, krachtens het lidmaatschap van den Staat, bij de algemeene regering.”16

Even verderop vervolgt Thorbecke:

“Wij vinden vooreerst het staatsburgerlijk stemrecht gedeeld in twee verrigtingen; in die der lands- of volksvertegenwoordiging, en in die van keuze der, als vertegenwoordigers te roepen, personen.

Een kleine minderheid wordt gekozen om het gewigtigste deel van het staatsburgerlijk regelingsregt voor de groote meerderheid, doch naar eigen individueel inzigt, uit te oefenen.”17

De laatste volzin illustreert dat volgens Thorbecke iedere vertegenwoordiger naar eigen individueel inzicht dient te handelen. Hierin ligt besloten dat volgens Thorbecke de rechtsverhouding tussen de burger en zijn vertegenwoordiger dient te zijn ingericht op grond van het vrije mandaat. De burger heeft, na gebruikmaking van zijn stemrecht voor een vertegenwoordiger, niet meer de bevoegdheid om de gekozen vertegenwoordiger de verplichting op te leggen om te handelen naar de idealen van de burger. In de in Hoofdstuk II aangehaalde discussie tussen Rousseau en Sieyès kiest Thorbecke derhalve de kant van Sieyès.18 Politieke representatie op basis van een vrij mandaat is volgens Thorbecke van belang, omdat het hierdoor mogelijk wordt om de algemene wil in de volksvertegenwoordiging vast te stellen, en niet een bijzondere wil van een burger of een groepering.19

Thorbecke besteedt in zijn beschouwingen aandacht aan de gevolgen van de Franse Revolutie, ook met betrekking tot het burgerschapsbegrip. Hij stelt voorop dat de revolutie is doorgedrongen tot alle lagen van de samenleving.20 Thorbecke vervolgt, waarbij hij het wederkerige karakter van de rechtsverhouding tussen de burger en zijn rechtsorde benadrukt:

“Ik behoef slechts enkele punten aan te roepen, en aanstonds komen u gansche reeksen voor den geest. Vooreerst: de hoogere, ja grenzenloos vermeerderbare, eischen, welke de regering aan den eigendom en persoon van den burger, ten aanzien van belasting en krijgsdienst, doet;

Ten andere: de onbepaalde magt, aan den soevereing over het burgerlijke regt toegekend, dat hij evenzeer als de inrigting der overige takken van regt en der publieke regtsbedeeling, aan zijne wetgeving uitsluitend onderwierp, om alle bestaande regten door één, alomvattend nieuw regt te vervangen.

Zijn hierdoor de burgers in eene tot dusver ongekende afhankelijkheid van de oppermagt gekomen, zo trekt deze wederkeerig zich het bijzonder leven der ingezetenen, hunne veiligheid, huishoudelijke welvaart, zedelijke beschaving, onvergelijkelijk meer, dan vroeger aan.”21

Deze nieuwe gemeenschap tussen de burger en zijn rechtsorde noemt Thorbecke inniger dan de gemeenschap die voorheen bestond tussen de burger en zijn rechtsorde.22 Wie bezit volgens Thorbecke het stemrecht voor de vertegenwoordigers? Het stemrecht komt volgens Thorbecke toe aan meerderjarige mannelijke burgers, ‘die in het vol genot zijn der burgerlijke regten en eere’.23 Burgerschap heeft derhalve ook in Thorbeckes gedachtegoed een uitsluitende werking: dit stemrecht komt enkel toe aan burgers.24 Zolang een wet, die de voorwaarden voor het stemrecht uitzet, dit recht niet beperkt tot mensen van een bepaalde klasse of stand, is zij niet onverenigbaar met deze uitsluitende werking, aldus Thorbecke.25

De auteur gaat bij zijn beschouwing van de rechtsverhouding tussen de burger en de rechtsverhouding ook in op het censuskiesrecht. In dit verband stelt hij dat de grote meerderheid van de bevolking niet zo ver is om mee te doen aan de verkiezingen van de vertegenwoordigers.26 Vanouds is, zo vervolgt Thorbecke, politieke betrokkenheid in bijvoorbeeld Friesland gekoppeld geweest aan grondeigendom. Enkel bezitters van vastgoed hadden ‘de hoogste maat der burgerpligten te vervullen’.27 Personen die geen bezit hebben, zijn niet zelfstandig. Dientengevolge, zo redeneert Thorbecke, kunnen zij zich niet verheffen tot de algemene zaak.28 Bij de stemming voor de vertegenwoordigers mag verwacht worden dat de stemmer een eigen wil heeft. Personen zonder bezit hebben geen eigen wil, met als gevolg dat het gerechtvaardigd is dat zij worden uitgesloten van de verkiezing voor de vertegenwoordigers, aldus Thorbecke. Dit standpunt van Thorbecke komt grotendeels overeen met het standpunt dat Constant inneemt in zijn Principes de politique applicables à tous les gouvernements représentatifs.29 Hierin stelt Constant dat bezit van eigendom een voorwaarde is voor het kiesrecht voor een vertegenwoordigend orgaan. Dit is anders dan de eveneens in Hoofdstuk II aangehaalde Mably, die tegenstander is van individueel eigendom.30 Het is wel van belang te memoreren dat Thorbecke van oordeel is dat het verkrijgen van bezit toegankelijk en open dient te zijn voor allen – en dus niet alleen voor personen die deel uitmaken van een bepaalde stand.31

Opmerkelijk is dat Thorbecke in zijn bijdrage met geen woord rept over de toekenning van het politieke Nederlanderschap aan de ingezetenen van de overzeese gebieden. Zijn definitie van de vraag wie als kiesgerechtigd wordt aangemerkt, sluit immers de ingezetenen van de overzeese gebieden niet uit. Hij stelt, zoals hiervoor aangehaald, dat het stemrecht toekomt aan mannelijke burgers ‘die in het vol genot zijn der burgerlijke regten en eere’. De vrije personen van de overzeese gebieden vielen immers onder het bereik van het BW van 1838. Hierop gaat Thorbecke in zijn bijdrage echter niet in. De positie van de overzeese personen in het politieke verkeer krijgt wel aandacht bij hem in zijn hoedanigheid van minister van Binnenlandse Zaken.

De uitgangspunten die in de aangehaalde bijdrage van Thorbecke worden uitgewerkt aangaande het kiesrecht voor de vertegenwoordigers, zijn in hoofdlijnen te vinden in de Grondwet van 1848. Het is namelijk de Grondwet van 1848 die rechtstreekse verkiezingen uitschrijft voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal.32 De leden van de Tweede Kamer werden gekozen door ingezeten Nederlanders, die in het volle genot waren van zowel het burgerlijke recht als het burgerschapsrecht, en een bepaalde som betaalden.33 Daarnaast maakte de Grondwet van 1848, evenals haar voorgangers, duidelijk dat de verhouding tussen de kiezer en de gekozene werd gekenmerkt door middel van het vrije mandaat.34 De rechtstreeks verkozen Tweede Kamer maakt deel uit van de Staten-Generaal, die samen met de Koning de wetgevende macht uitoefent.35 Als gezegd heeft de Grondwetgever in 1848 de wetgever opdracht gegeven in art. 7 om een wet uit te vaardigen ten aanzien van de vraag wie burgerschapsrechten kunnen uitoefenen. Het BW uit 1838 hanteerde een breed begrip van het Nederlanderschap. Hierdoor vielen overzeese personen onder de definitie van Nederlander volgens het BW uit 1838. De wet die uitvoering geeft aan de opdracht van art. 7 Grondwet 1848 is de Wet van 28 juli 1850 ter uitvoering van art. 7 der Grondwet.36 De minister van Binnenlandse Zaken die verantwoordelijk was voor deze wet, Thorbecke, liet weten:

“Ik herhaal, en dring aan, want dit is een punt waaraan ik zeer veel hecht, wanneer het Burgerlijk Wetboek spreekt van Nederlanders, spreekt het alleen van diegenen die het burgerlijk recht van den Nederlander bezitten. Maar wie Nederlander is, verklaart dit wetsontwerp.”37

Thorbecke vervolgt:

“Het Burgerlijk Wetboek zal van nu af moeten worden geacht, niet het Nederlanderschap, maar slechts het burgerlijk regt van den Nederlander te bepalen.”38

Art. 1 Wet van 28 juli 1850 beperkte aldus de groep Nederlanders die aanspraak maakten op politieke rechten, zoals het kiesrecht voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Anders dan het BW,39 had deze wet tot gevolg dat de ingezetenen van de koloniën werden uitgesloten van politieke rechten.40 Verschillende Kamerleden vond en deze uitsluiting van de inheemse bevolking van de koloniën op grond van de Wet van 28 juli 1850 ‘hard en onstaatkundig’.41 Kamerlid Schooneveld stelde in dit kader dat de verlening van het politiek Nederlanderschap aan de inheemse bevolking van de koloniën een positief effect zou hebben op deze ingezetenen.42 Bovendien klonk bij wijze van geruststelling als argument dat de ingezetenen van de koloniën, indien aan hen het politiek Nederlanderschap werd verleend, naar het Rijk in Europa zouden moeten komen en een bepaalde som zouden moeten betalen om in aanmerking te komen voor het kiesrecht voor de leden van de Tweede Kamer.43 De gevolgen van het toekennen van politieke rechten aan de ingezetenen waren dus overzienbaar, zo was de gedachtegang. Zowel de meerderheid van de Tweede Kamer als de regering legde deze kritiek vanuit verschillende (liberale) hoeken van de Kamer naast zich neer. De regering was ervan overtuigd dat het voor de hand lag dat de ingezetenen van de koloniën geen aanspraak konden maken op politieke rechten die gekoppeld waren aan het Nederlanderschap.44 Thorbecke rechtvaardigde het uitsluiten van kleurlingen in de koloniën van het politieke Nederlanderschap in de zin van de Wet van 28 juli 1850 als volgt:

“Waarom, heeft men gevraagd, aan de inlanders onzer kolonien niet mede het burgerschapsregt toegekend? Waarom zouden die inlanders, wanneer zij zich hier vestigen, niet mede kiezen? Het komt hier niet alleen aan, Mijne Heeren, op kiezen, maar ook op verscheidene andere regten. Het burgerschapsregt sluit in zich de verkiesbaarheid tot alle betrekkingen, die bij keuze aan de ingezetenen worden opgedragen, en de benoembaarheid tot alle ambten. Het ware ook aan groot bezwaar onderhevig voor Nederlanders te houden zoovele personen, waaromtrent men geenerlei waarborg bezit of bezitten kan. Neemt men voorts in aanmerking, dat het burgerlijke regt voor inlanders der koloniën geheel anders is, dan voor Nederlanders, men zal het dan waarlijk met de rede strijdig houden, die inlanders Nederlanders te noemen. Zij zijn geplaatst in geheel verschillende toestand. Waartoe zou het dienen hen Nederlanders te noemen? Het zou wezen gemeenschap van naam zonder eenige gemeenschap van regt of volkswezen. En zie hier een hoofdgrond. Nederlanders, die het zijn volgens dit ontwerp, zijn de leden der Nederlandsche Natie. Maar het lidmaatschap der Nederlandsche Natie zou, geloof ik, met meer regt aan de Duitschers en Engelschen, dan aan de inlanders van Java of van de Molukken worden toegekend [cursivering van mij, GK].”45

Thorbecke grijpt in dit citaat terug op de notie van bezit, zoals hij naar voren had gebracht in zijn bijdrage ‘Over het hedendaagsche Staatsburgerschap’. Hij stelt dat de werking van het burgerlijke recht in de koloniën anders is dan in het Rijk in Europa. Dan is het volgens Thorbecke in strijd met de rede de inlanders van de koloniën als Nederlander te kwalificeren. In de jaren dat Thorbecke deze uitspraak doet, was in het Franse constitutionele bestel inmiddels instemming bereikt ten aanzien van de uitbreiding van het Franse burgerschapsbegrip tot de ingezetenen van les vieilles colonies.

Het onderscheid in de Nederlanden bracht twee typen Nederlanderschap met zich.46 Ten eerste was er het Nederlanderschap dat burgerlijke rechten met zich bracht, voortvloeiend uit het BW.47 Ten tweede bestond het Nederlanderschap dat politieke rechten met zicht bracht, voortvloeiend uit de Wet van 28 juli 1850.48 De vrije personen van de koloniën bezaten het Nederlanderschap in de zin van het BW 1838. De Wet van 1850 heeft de groep personen die in politiek opzicht Nederlander was, fors verkleind. De ingezetenen van de koloniën vielen niet onder het bereik van de Wet van 28 juli 1850.49 Daarnaast was een van de vereisten voor het kiesrecht voor de leden van de Tweede Kamer dat men ingezetene was van het Rijk in Europa.50 De Wet van 28 juli 1850 zorgde er echter voor dat ingezetenen van de koloniën, ook als zij zich zouden vestigen in het Rijk in Europa, van dit kiesrecht zouden zijn uitgesloten, omdat zij niet in het bezit waren van het politiek Nederlanderschap. Uit paragraaf 7.2.1 (‘De koloniën en bezittingen vanaf 1814: enkele hoofdmomenten’) blijkt dat de Staten-Generaal sinds 1848 betrokken waren bij de vaststelling van regelgeving voor de koloniën. Niettemin waren de ingezetenen van de koloniën derhalve niet vertegenwoordigd in dit orgaan.

In het vorige hoofdstuk is art. 7 Code Civil genoemd, dat als volgt luidde: “L’exercise des droits civils est indépendant de la qualité de Citoyen, la quelle ne s’acquiert et ne se conserve que conformément à la loi constitutionnelle.” Ook in Frankrijk gold derhalve dat de staat van een persoon naar burgerlijk recht en naar staatsrecht niet samenviel. In het Koninkrijk is dit onderscheid in het burgerlijk recht en staatsrecht echter gehanteerd voor een differentiatie tussen de personen van de koloniën en de personen van het moederland, terwijl dat in het Franse stelsel niet het geval was. In Frankrijk konden, anders dan in het Koninkrijk het geval was, personen van de overzeese gebieden in een relatief vroeg stadium naar Frans staatsrecht de titel ‘Citoyen’ verkrijgen.51 Anders dan in Frankrijk het geval was, vorderde de Grondwet van 1848 dat de wet zou bepalen wie Nederlander was. Het Burgerlijk Wetboek van 1838 voldeed in dit kader niet aan art. 7 Grondwet-1848.52

Dit systeem met een dubbel Nederlanderschap (één op grond van het BW en het andere op grond van de Wet van 1850) werd geünificeerd met de Wet op het Nederlanderschap en het Ingezetenschap van 1892.53 Gedurende de parlementaire behandeling van de Wet van 1850 en na haar inwerkingtreding is de nodige kritiek geuit op het dubbele Nederlanderschap.54 Het werd niet wenselijk geacht het Nederlanderschap vorm te geven in verschillende normeringen. De Wet op het Nederlanderschap en het Ingezetenschap van 1892 beoogde, zoals gezegd, daarin verandering te brengen.55 Deze wet trad in werking in juli 1893 en maakte een einde aan de werking van de Wet van 1850 en de bepalingen 5-12 van het BW 1838.56 Het onderscheid dat voor de inwerkingtreding van deze wet werd gemaakt tussen verkrijging van het privaatrechtelijk Nederlanderschap enerzijds en de verkrijging van het publiekrechtelijke Nederlanderschap anderzijds kwam te vervallen.57 De regering kon zich ondertussen vinden in de geuite kritiek dat een dubbel Nederlanderschap niet wenselijk was. Daarnaast stelde de regering in de memorie van toelichting op de Wet van 1892:

“Volgens onze eigen wet te gelijk Nederlander te zijn en toch ook vreemdeling, is in strijd met het wezen der zaak; de staat van Nederlander is een ondeelbaar begrip. Daarom wordt thans voorgesteld, bij ééne wet het Nederlanderschap, dat alsdan zoowel voor de publiek- als privaatrechtelijke verhouding zal gelden, te regelen […].”58

Op grond van de overgangsbepaling van deze wet waren personen die krachtens het BW 1838 dan wel de Wet van 1850 de status van Nederlander bezaten, Nederlanders in de zin van de wet uit 1892.59 Dit betekent dat personen die voor 1892 Nederlander waren op grond van het BW 1838, maar niet op grond van de Wet van 1850, volledig Nederlander werden krachtens de Wet van 1892.60Deze uitzondering gold echter niet voor Nederlanders uit Nederlands-Indië die op grond van het BW 1838 Nederlander waren.61 Zij werden expliciet uitgezonderd van de werking van de overgangsbepaling. Mede door Tweede Kamerlid Levysohn Norman werd de uitzondering voor de inlanders van Nederlands-Indië in het wetsontwerp opgenomen. Indachtig de hiervoor geciteerde woorden van Thorbecke, betoogt Levysohn Norman:

“Het zou zijn, zooals Thorbecke het uitdrukte en onlangs in de Nieuwe Rotterdammer te lezen stond: ‘gemeenschap van naam zonder enige gemeenschap van recht of volkswezen’. […]

Maar er is meer. Ook in de practijk zullen er zich telkens moeilijkheden voordoen. Bij voorbeeld: een inlander kan niet worden officier van het Indische leger. Dit is vroeger na lange overwegingen uitgemaakt.

Welnu, als deze overgangsbepaling, zooals zij nu luidt, wordt gehandhaafd, kan de inlander zeggen, civis Romanus sum, dus: ook ik kan officier worden.

De vreemde Oosterling kan niet worden burgerlijk ambtenaar in Indië. Maar volgens deze overgangsbepaling kan ook hij zeggen: civis Romanus sum, ik wil dien weg op.

Er is nog een andere categorie, die door deze bepaling Nederlander worden zal, het zijn de Europeanen, die geen Nederlander zijn of dit niet kunnen bewijzen en de met Europeanen gelijkgestelden, geboren of in Nederland of in de koloniën uit ouders daar gevestigd. Wat hen betreft kan er geen moeilijkheid ontstaan en juich ik het toe, dat door het voorschrift van de overgangsbepaling aan de twijfelachtige positie van zoovelen een einde wordt gemaakt. […]

Ik zou het waardeeren wanneer de Regeering mocht instemmen met mijne zienswijze en in het artikel zou willen opnemen de woorden: ‘met uitzondering van de inlanders en de met hen gelijkgestelden in de koloniën en bezittingen in andere werelddeelen.’”62

Het betoog van Kamerlid Levysohn Norman illustreert dat er opvattingen bestonden in de Tweede Kamer die ertoe strekten om het Nederlanderschap zoals dat zou volgen uit de Wet van 1892 niet van toepassing te verklaren voor de inlanders van de koloniën in zowel de Oost als de West. De reactie van de regering op Levysohn Norman was opvallend. Hoewel de regering instemde met de uitsluiting van de werking van de Wet van 1892 voor de inlanders in de Oost, wordt de wet wel van toepassing verklaard op de inlanders in de West.63 Het directe gevolg hiervan was dat de inlanders in de West het volledige Nederlanderschap werd toegekend, terwijl de inlanders in de Oost dit ontbeerden.64 In de Eerste Kamer der Staten-Generaal wordt aan de regering verzocht deze keuze nader te verklaren. De regering gaat als volgt in op deze ongelijke wijze van behandeling van de inlanders in de Oost en West:

“Wanneer in den aanhef der overgangsbepaling gesproken ware van ‘de inlanders en de met hen gelijkgestelden in de koloniën en bezittingen in andere werelddeelen’, zou dit bezwaarlijk iets anders hebben kunnen beduiden dan wat nu duidelijker is uitgedrukt, […]. Immers de wetgeving voor Suriname en Curaçao kent geene ‘inlanders en met hen gelijkgestelden’; alleen in de wetgeving voor Oost-Indië zijn deze categorieën van ingezetenen in onderscheiding van andere bekend.

In Suriname en Curaçao geldt voor alle ingezetenen, onverschillig of zij van Europeesche of andere herkomst zijn, hetzelfde recht. Terwijl de uitzondering, in de eerste zinsnede van de overgangsbepaling thans op den daar gestelden regel gemaakt, past in het stelsel der wetgeving voor Oost- Indië zou het met het stelsel der wetgeving voor Suriname en Curaçao in strijd zijn geweest, wanneer men voor de ingezetenen van andere dan Europeesche herkomst aldaar eene gelijksoortige uitzondering gemaakt had.”65

De regering breidt de werking van het Nederlanderschap voor de inlanders in de West derhalve niet uit vanwege het feit dat zij geïntegreerd zijn in de Nederlanden of anderszins, maar vanwege de omstandigheid dat het geldend recht in Suriname en Curaçao de term ‘inlanders en de met hen gelijkgestelden niet kent’.66 Dit brengt met zich dat de ingezetenen van Suriname en Curaçao die op grond van het BW uit 1838 Nederlander waren, volledig Nederlander werden in 1893. Zij konden deze status door middel van afstamming doorgeven aan hun nakomelingen.67 Wat van deze argumentatie van de regering verder zij, het is in dit kader van belang te constateren dat aan de ingezetenen in de Franse overzeese gebieden aan het einde van de negentiende eeuw het Franse burgerschap inmiddels was toegekend. Dit burgerschap bracht in de Franse overzeese gebieden, in het bijzonder les vieilles colonies, ook rechten met zich, zoals het kiesrecht voor het vertegenwoordigende orgaan van de Republiek. Hoewel in de jaren van de Franse keizerrijken het assimilatieproces moeilijk verliep, is in de Republieken getracht deze gebieden te assimileren in het constitutionele raamwerk.

Voor de personen in Nederlands-Indië werd in 1910 een oplossing gevonden: zij werden Nederlandse onderdanen niet-Nederlanders. De Wet op het Nederlandse onderdaanschap niet-Nederlanderschap werd aangenomen in februari 1910 en regelde de rechtspositie van de inlanders van Nederlands-Indië.68 De inlanders en de met hen gelijkgestelden werden Nederlandse-onderdanen-niet-Nederlanders.69

De Wet van 1910 werd aanvankelijk van toepassing verklaard op Nederlands-Indië en niet op Suriname en Curaçao. Hier kwam in 1927 verandering in. In dit jaar werd de wet namelijk ook van toepassing verklaard op Suriname en Curaçao.70 De reden hiervoor was de volgende. Door de keuze voor het afstammingsbeginsel door de Wet van 1892 werden de vele arbeidsimmigranten die zich na 1892 vanuit onder meer Java en Brits-Indië vestigden in Suriname en Curaçao staatloos. Het aantal staatlozen in de koloniën van het Koninkrijk in de West nam derhalve fors toe. Teneinde deze staatlozen tegemoet te komen, werd in 1927 besloten om de Wet van 1910 uit te breiden naar Suriname en Curaçao. Het gevolg hiervan was dat deze immigranten in Suriname en Curaçao voortaan de status van Nederlands-onderdaan-niet-Nederlander verwierven.71

Met de inwerkingtreding van de Wet van 1910 in Nederlands-Indië en de uitbreiding van de reikwijdte van deze wet in 1927 naar Suriname en Curaçao ontstond wederom een dubbele status voor de personen in het Koninkrijk. Om te beginnen waren er personen die op grond van de Wet van 1892 Nederlandse staatsburger waren. Daarnaast waren er personen die op grond van de Wet van 1910 of de Wet van 1927 Nederlands-onderdaan-niet-Nederlander waren. Het is de Wet van 21 december 195172 geweest op grond waarvan de toepassing van de Wet op het Nederlands-onderdaanschap-niet-Nederlanderschap verviel in Suriname en de Nederlandse Antillen. Nadien werd de status van Nederlands- onderdaan-niet-Nederlander alleen relevant voor Nieuw-Guinea. Enkele jaren later, bij Rijkswet van 14 september 1962,73 werd de wet ingetrokken voor Nieuw-Guinea.

Het Nederlanderschap heeft een ingewikkelde ontwikkelingsgeschiedenis gehad. Het onderscheid tussen een Nederlander en een niet-Nederlander werd voor het eerst gemaakt in de Grondwetten van 1814 en 1815. Een definitie van wie Nederlander is, werd echter niet gegeven door de grondwetten, maar door het Burgerlijk Wetboek van 1838. Dit wetboek heeft een brede definitie gehanteerd van het begrip ‘Nederlander’. Zoals hiervoor uiteengezet vielen de personen in de overzeese gebieden ook onder deze definitie, met als gevolg dat zij gerechtigd waren mee te doen in het burgerlijke verkeer. Bij de uitschrijving van rechtstreekse verkiezingen voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal krachtens de Grondwet van 1848 bleek echter dat het niet de bedoeling was dat alle Nederlanders volgens het Burgerlijk Wetboek tevens het politieke Nederlanderschap zouden bezitten. De Grondwet van 1848 machtigde de wetgever om wetgeving tot stand te brengen aangaande de vraag wie in politiek opzicht Nederlander is. Deze wet zag het licht in 1850 en beperkte het politieke Nederlanderschap, met als gevolg dat de personen van de overzeese gebieden niet in het bezit waren van het politieke Nederlanderschap. Deze twee typen burgerschap werden geünificeerd in 1893 bij de inwerkingtreding van de Wet op het Nederlanderschap en het Ingezetenschap. Op grond van deze wet werden de personen die op grond van het Burgerlijk Wetboek de status van Nederlander hadden gehad, volledig Nederlander volgens deze wet. Dit gold echter niet voor de Nederlanders die volgens het Burgerlijk Wetboek van 1838 Nederlander waren in de Oost. Voor hen werd een oplossing gevonden in 1910: zij werden Nederlandse-onderdanen-niet-Nederlanders. Ook de staatlozen in Suriname en Curaçao verwierven deze status in 1927. De voornaamste regeling van het Nederlanderschap in het Koninkrijk der Nederlanden bleef tot 1985 de Wet van 1892. Op 1 januari 1985 trad de Rijkswet op het Nederlanderschap in werking. Deze regeling betreft een rijkswet, vanwege de omstandigheid dat het Statuut voor het Koninkrijk, dat in 1985 inmiddels in werking was getreden, het Nederlanderschap kwalificeert als Koninkrijksaangelegenheid.

De volgende paragraaf bespreekt de stand van het huidige recht aangaande het Nederlanderschap en de mogelijke mankementen die aan dit burgerschap kleven: is het Nederlanderschap een ongedeeld burgerschap, zoals art. 3 Statuut doet vermoeden?

Toon alle voetnoten

Voetnoten

Voetnoten

Daarnaast zijn de bepalingen 9 en 10 van de Grondwet van 1815 relevant. Art. 9 maakte uit dat Nederlanders zonder onderscheid benoembaar zijn tot publieke diensten binnen de staat. Ook genaturaliseerde Nederlanders waren zonder onderscheid benoembaar tot publieke functies. Het artikel gaf echter niet aan aan wie de bevoegdheid toekwam om personen te naturaliseren. Koning Willem I ging ervan uit dat dit recht aan hem toekwam. De Koning heeft dan ook tot 1848 het recht om personen te naturaliseren tot Nederlanders uitgeoefend. Art. 10 stelde dat het aan de Koning vrij staat om binnen het Rijk gevestigde personen het inboorlingschap en de verkiesbaarheid tot alle ambten te geven. Zie: De Groot 2005, p. 383; E.J.M. Heijs, Van vreemdeling tot Nederlander. De verlening van het Nederlanderschap aan vreemdelingen (1813-1992), Nijmegen 1995; O. Moorman van Kappen, ‘Les concepts précurseurs de ‘nationalité’ dans le droit néerlandais jusqu’au milieu du 19ième siècle’, in: La condition juridique de l’étranger, hier et aujourd’hui, Nijmegen 1988.

Art. 77 Grondwet 1815.

Art. 78-80 Grondwet 1815.

Zie art. 81, 82 Grondwet 1840.

KB van 10 april 1838, Stb. 1838, 12.

Art. 5 Grondwet 1815 luidde: “De oefening der burgerlijke regten wordt bij de wet bepaald.”

De Groot 2005, p. 399 e.v. De Tweede Kamer heeft gesuggereerd om de notie ‘deszelfs koloniën’ te schrappen uit art. 5 BW, omdat dit kon zorgen voor onduidelijkheid ten aanzien van de positie van de ingezetenen van de overzeese gebieden.

J.C. Voorduin, Geschiedenis en beginselen der Nederlandsche Wetboeken (IIe deel), Utrecht 1837, p. 28-29. Dit standpunt wordt ook herhaald in de literatuur, zoals door C. Diephuis, Het Nederlandsch burgerlijk regt, Groningen 1856, p. 21: “Men merke intusschen wel op, dat hieronder niet behooren de kinderen van slaven, in die Koloniën wonende. De slaven toch zijn het eigendom van hunnen meester, zij zijn geene personen, maar zaken, gelijk de Regeering aanmerkte, zij kunnen dus niet gezegd worden aldaar gevestigd te zijn.”

Dit decreet van 15 mei 1791 werd, zoals blijkt uit het vorige hoofdstuk, ingetrokken in september 1791. Zie daarover paragraaf 6.3.1 (‘De koloniën en de Franse Revolutie’).

10.

Wet van 8 augustus 1862, Stb. 164, 165.

11.

Art. 23 Wet van 8 augustus 1862 bepaalde: “De vrijgemaakten worden beschouwd als ingezetenen der Kolonie. Eerst na de opheffing van het staatstoezicht treden zij in het volle genot van het burgerregt, behoudens voldoening aan de deswege bestaande bepalingen.”

12.

De Groot 2005, 400.

13.

Buijs 1883, p. 31 e.v. gaat in op de vraag wat de oorsprong van de term ‘burgerschapsrecht’ is. Hij stelt dat de uitdrukking ‘burgerschapsrecht’ haar oorsprong vindt in het Code Pénal alwaar de term ‘droits civiques’ wordt gebezigd. Dit is vertaald naar burgerschapsrechten. De zogenoemde ‘droits civils’ worden vertaald met burgerrechten. Op p. 32 wordt, met verwijzing naar de Handelingen over de Grondwetsherziening, geschreven: “Burgerschapsrecht is een recht van regeering dat de vreemdeling in den staat niet behoort te hebben.” De Negenmannen staan achter deze definitie, zie Buijs 1883, p. 32. Verderop, op p. 42 komt Buijs met een eigen definitie van staatsburgerschap: “Staatsburgerschap wil zeggen het volle lidmaatschap van den Staat, en omdat het is het volle lidmaatschap zoo omvat het ook de bevoegdheid om binnen de grenzen door de wet gesteld, mede invloed uit te oefenen op de inrichting van den Staat en den gang van het bestuur. Aangezien nu echter deze publieke rechten juist de eenige zijn, welke uitsluitend aan de Nederlanders worden voorbehouden, komt men tot het besluit dat de geheele inhoud van het burgerschapsrecht zich oplost in die bevoegdheid om te kiezen en gekozen te worden. Zeer ten onrechte intusschen, want op die wijze verwart men het wezen van het burgerschap met datgene wat slechts een van zijne gevolgen is.” De laatste opmerking is terecht, omdat burgerschap, zo blijkt immers uit Hoofdstuk II van dit proefschrift, de rechtsverhouding reguleert van de burger tot zijn rechtsorde, in casu de staat. Deze rechtsverhouding brengt met zich dat de burger kiest en/of gekozen wordt.

14.

Wet van 28 juli 1850, Stb. 44

15.

J.R. Thorbecke, ‘Over het hedendaagsche staatsburgerschap’, in: C.H.E. de Wit, J.R. Thorbecke, Thorbecke en de wording van de Nederlandse natie, Nijmegen: Socialistische Uitgeverij Nijmegen, 1980 (oorspronkelijke uitgave 1844).

16.

Thorbecke 1844, p. 266.

17.

Thorbecke 1844, p. 273.

18.

Zie paragraaf 2.5.2 (‘Politieke representatie, kiesrecht en vrij mandaat’) over de discussie tussen Rousseau en Sieyès inzake het gebonden dan wel het vrije mandaat.

19.

Thorbecke 1844, p. 273. Thorbecke stelt in dit kader: “Ik verzoek te mogen herinneren, dan volgens deze theorie de wil der volksvertegenwoordiging onwederstaanbaar moet zijn. Verrigt zij wat het volk, tegenwoordig, zou hebben gedaan, welke persoonlijke wil kan zich nevens of tegen de hare doen gelden? Geen person toch, individu of lichaam, die niet reeds in het ééne en gansche volk, zelf of door gematigden handelende, als onderdeel zou zijn vervat; gene stem, die niet voor de wettige en regerende volksstem zou moeten zwijgen.” Thorbecke 1844, p. 273-274.

20.

Thorbecke 1844, p. 268. Op p. 269 stelt Thorbecke dat burgerschap de rechtsverhouding tot de staat reguleert, en dus niet tot particulieren: “In plaats van ieders bijzonderen stand kwam ééne zelfde betrekking tot den Staat in zijne eenheid. Men verloor zijn particulierregtlijke bevoegdheid, om als lid der groote Staatsgemeente te handelen en te worden behandeld. De voormalige autonome en bevoorregte deelen werd uitgebreid tot eene onbeperkte autonomie van het gansche volk.” Hier doelt Thorbecke op de rechtsverhouding die tot stand werd gebracht in een feodaal ingericht bestel. Zie daarover paragraaf 2.4 (‘Burgerschap in de Renaissance: de teloorgang en de wedergeboorte’).

21.

Thorbecke 1844, p. 269.

22.

Thorbecke, 1844, p. 270: “Zoo ontstond eene veel menigvuldiger en inniger gemeenschap, dan voorheen, tusschen de overheid en den burger. Onmiddellijke werking van hare zijde op alle individus bragt wederkeerig onmiddellijke werking voort.”

23.

Thorbecke 1844, p. 275. Thorbecke erkent dat het censuskiesrecht ook geschikte burgers kan uitsluiten: “Men zal nooit kunnen vermijden dat sommige geschikte kiezers worden buitengesloten, noch dat ongeschikte kiezers worden ingesloten; maar ik meen, en dit is en was mijn beginsel, dat wanneer men de keuze heeft tusschen het insluiten van ongeschikte kiezers, en het buitensluiten van kiezers, die als geschikte schijnen te moeten worden beschouwd, het laatste vooral behoort te worden gemijd. De grens moet daar worden geplaatst, waar men op eene massa van ongeschikte kiezers zou stuiten.” W. Verkade, Overzicht der staatkundige denkbeelden van Johan Rudolph Thorbecke (1798-1872), Arnhem: Van Loghum Slaterus’ Uitgeversmaatschappij 1935, p. 40, die verwijst naar: Parl. Red. Deel II, p. 64.

24.

W. Verkade 1935, p. 39, waarin wordt geciteerd uit de werken van Thorbecke: “Dat het beginsel van algemeen stemregt in de Staatsgeschiedenis onzer eeuw ligt, schijnt even onmiskenbaar, als dat zij het gestadig, schoon trapsgewijze, tracht te verwezenlijken. Het is juist wat dezen tijd van den vorigen onderscheidt. Bijzondere personen zijn tevens en van zelfs publieke personen, regerende en tevens geregeerd, onderdanen tevens en wetgevers, op grond niet van bijzondere hoedanigheden, maar van hunne algemeene betrekking tot het geheel.” Verwezen wordt naar Thorbeckes Historische Schetsen, p. 88. Uit dit citaat blijkt dat Thorbecke de theoretisering van Aristoteles, met name de notie van de geregeerde die regeert, omarmt

25.

Thorbecke 1844, p. 275: “Hij [het stemrecht] weert van de uitoefening hen, wier toestand of de vrijheid, of het oordeel, tot die uitoefening noodig, belet. Eene wet, in dezen zin ontworpen, is met de streking van den tijd niet onvereenigbaar; mits zij, bij het regelen van de voorwaarden der stembevoegdheid, een volksregt, en niet eenkel dat van eene of meer bijzondere klassen in werking brenge.” Met andere woorden, het uitsluiten van bepaalde personen is niet in strijd met het recht, als het een erga omnes-werking heeft met als gevolg dat de voorwaarden van toepassing zijn op het gehele volk.

26.

Thorbecke 1844, p. 275.

27.

Thorbecke 1844, p. 275.

28.

Thorbecke 1844, p. 276.

29.

Constant 1815.

30.

Paragraaf 2.6.1 (‘De verandering van Hobbes’ mensbeeld en het belang van de individuele vrijheid’).

31.

Verder in de bijdrage besteedt Thorbecke aandacht aan de beginselen van verkrijging; Thorbecke 1844, p. 276 e.v.

32.

Art. 76 Grondwet 1848.

33.

Art. 76 Grondwet 1848. Thorbecke gaat in zijn bijdrage ‘Over het hedendaagsche staatsburgerschap’ begrijpelijkerwijs niet in op het onderscheid tussen Nederlander in civielrechtelijke zin en in publiekrechtelijke zin. Dit hangt samen met de omstandigheid dat dit onderscheid pas in 1848 mogelijk werd gemaakt door art. 7 Grondwet van 1848.

34.

Art. 82 Grondwet 1848 luidt: “De leden stemmen, elk volgens eed en geweten, zonder last van of ruggespraak met hen, die benoemen.”

35.

Art. 104 Grondwet 1848.

36.

Zie hierover ook het proefschrift Raedt van Oldenbarnevelt 1851.

37.

Handelingen II 1849-1850, 10 juli, p. 1314.

38.

Handelingen II 1849-1850, 10 juli, p. 1314.

39.

Art. 1:1 BW, Eerste Titel (‘Van het genot en het verlies der burgerlijke regten’) luidde (reeds in 1838): “Het genot der burgerlijke regten is onafhankelijk van de staatkundige rechten, welke overeenkomstig de Grondwet worden verkregen […].” Deze bepaling uit het BW is overgenomen uit het Wetboek van Napoleon (code napoleon). Art. 7 Boek 1, Eerste Titel, Hoofdstuk 1 (De la jouissance des Droits civils) luidde: “L’exercice des droits civils est indépendent de la qualité de Citoyen, laquele ne s’acquiert et ne se conserve que conformément à la loi constitutionnelle.” Hierover geeft Kamerlid Wintgens in 1850 te kennen: “Gij weet het, Mijne Heeren, onze tegenwoordige wetgeving kent geen onderscheid van personen, geen onderscheid van vrijen en onvrijen; allen staan gelijk. Maar onze wetgeving kent alleen verschil van regten, van bevoegdheden aan personen toe te kennen. De schrijvers over dat beginsel, dat ook in Frankrijk geldt, en ook daar den grondslag van de constitutie uitmaakt, drukken dat uit in deze woorden: ‘L’homme a pu devenir libre sans devenir citoyen; tous ont la vie civile, quelques-uns la vie politique’, en de hoedanigheid van Français is onafhankelijk van die van citoyen. Dat beginsel staat ook uitgedrukt in onze wetgeving.” L.F.G.P. Schreuder, Wetten betreffende het Nederlanderschap, het ingezetenschap en de naturalisatie, met de daaromtrent tusschen de regering en de Staten-Generaal gewisselde stukken en de in de wetgevende Kamers gevoerde beraadslagingen, Schiedam: H.A.M. Roelants 1880, p. 36.

40.

Art. 1 Wet van 28 juli 1850 luidt: “Nederlanders, ten aanzien van het genot van burgerschapsrechten zijn: 1. die geboren zijn uit ouders binnen het Rijk in Europa gevestigd; 2. die binnen het Rijk in Europa uit aldaar niet gevestigde ouders geboren, binnen het jaar nadat zij de volle ouderdom van 23 jaren hebben bereikt, hun voornemen om daar te blijven aan het bestuur hunner woonplaats hebben verklaard. Zij echter welke die ouderdom bij de afkondiging van dezer wet reeds hebben bereikt, kunnen die verklaring nog gedurende het jaar na die afkondiging doen; 3. die genaturaliseerd zijn; 4. die van de in de voorgaande nummers genoemden afstammen, ten ware de geboorte op een tijdstip mocht plaats gehad, waarop de ouders in een der termen van art. 10 waren vervallen.”

41.

Handelingen II 1849-1850, Bijl. XXXIV nr. 4, p. 410. Zie ook: Marij Leenders, ‘Loyaliteit en Nederlanderschap. Staatsburgerschapswetgeving tussen 1850 en 1985’, in: Carla van Baalen e.a. (red.) Jaarboek Parlementaire Geschiedenis 2007.

42.

In de woorden van Kamerlid Schooneveld: “En omtrent dit punt – de verklaring wie Nederlander zijn – zal ik mij, in de eerste plaats, bepalen tot de vraag: waar is toch wel het groote bezwaar, het onmetelijke gevaar, om dadelijk die burgerschapsregten te verleenen aan alle de inboorlingen van onze kolonien? Ik wil gaarne kennen het groote bezwaar, het wisse gevaar, dat daarin zoude gelegen zijn. Ik weet, men zal mij toevoegen ‘Hoe, zal men al die bevolkingen, waaronder zelfs menscheneters behooren, burgerschapsregten verleenen? Dat is nooit gehoord!’ Maar ik antwoord steeds met de vraag: ‘waar is het gevaar?’ Ik ben overtuigd, dat de verleening dier regten voor al die bevolkingen zal zijn een groote eeretitel, waarop zij hoogen prijs zullen stelen: zij zullen dan niet meer paria’s zijn, maar zij kunnen zeggen: ‘Ik heb het regt van Nederlanderschap, en kan het uitoefenen mits ik mij in Nederland vestigde en daar aan al de gestelde vereischten voldoe.’ Het voordeel is, dat zij den Engelschen, den Portugezen, den Spanjaarden zullen kunnen zeggen: ik ben niet uitgesloten; ik bezit politieke regten; ik heb en kan ze uitoefenen. Gevaar of nadeel daarentegen, kan in die verleening van het burgerschapsregt niet gelegen zijn, want zij kunnen dat regt nooit uitoefenen, of zij moeten zich hier vestigen en voldoen aan al de vereischten van de wet. Ik kan er dus geenerlei gevaar in zien.” Schreuder 1880, p. 41.

43.

In het Verslag der Commissie van Rapporteurs van 27 juni 1850, werd het volgende gesteld: “Volgens een tweede in de afdeelingen geopperd gevoelen, behoorde de wetgever hier nog een stap verder te gaan, en ook de personen, in de kolonien uit eenen Nederlandschen vader en eene tot een ander menschenras behoorende moeder geboren, onder de Nederlanders te begrijpen. Er bestond daarvoor te meer grond, nu het nieuwe Indische Wetboek het aangaan van een wettig huwelijk tusschen een Nederlander en eene inlandsche vrouw toelaat. De kinderen, van zulke ouders geboren, kleurlingen, en hoewel de Memorie van Toelichting te kennen geeft, dat het de bedoeling niet kan zijn, kleurlingen voor Nederlanders te doen doorgaan, kan men voor uitsluiting van deze klasse van menschen geene genoegzame reden zijn, integendeel zou daardoor een schadelijk vooroordeel, dat men met name ook in de Nederlandsche West-Indische bezittingen van Regeringswege zooveel mogelijk tracht tegen te gaan, nieuw voedsel worden gegeven. Dat er kleurlingen zijn, die nauwe betrekking tot Nederland gevoelen, en als zij zich hierheen verplaatsen, tot het genot der burgerschapsregten verdienen zouden te worden toegelaten, zal wel tot geene opzettelijke aanwijzing behoeven.” Verderop wordt in het Verslag der Commissie van Rapporteurs geschreven: “Naar hun inziens was er zooveel gevaar niet in, dat langs dien weg allen, die binnen ’s Rijks koloniën uit vreemde ouders zijn geboren, of ook de kinderen van aldaar gevestigde inlanders tot het genot der burgerschapsregten in Nederland wierden toegelaten. Om werkelijk dat genot te verlangen en het kiesregt uit te oefenen, moesten zij toch eerst herwaarts overkomen en den vastgestelden census betalen [cursivering van mij, GK].” Schreuder 1880, p. 30-31

44.

Handelingen II 1849-1859, Bijl. XXXIV nr. 4, p. 411. In de Memorie van Beantwoording, dd. 29 juni 1850, werd door de regering het volgende te kennen gegeven: “Tot de overneming van het Iste lid van art. 5 van het Burgerlijk Wetboek zou de regering volstrekt niet kunnen besluiten. Zij zou daarmede juist doen, hetgeen zij opzettelijk heeft trachten te vermijden. De insluiting van de geheele inlandsche bevolking der koloniën onder het Nederlanderschap tot het genot der burgerschapsregten, komt haar op geenen enigszins aannemelijken grond verdedigbaar, en zeker hoogst eigenaardig voor. Mogelijk ging men hiermede reeds te ver in het Burgerlijk Wetboek; maar zoo er tusschen het Nederlanderschap ten opzigte van burgerlijke en van burgerschapsregten verschil kan worden gemaakt, zal het voor het eerste altijd uitgebreider kunnen zijn dan voor het laatste, daar het laatste natuurlijk ook het eerste omvat. Die de hoogste regten van den Nederlander deelachtig is, zal buiten twijfel ook de mindere bezitten. Hardheid kan de Regering in deze uitsluiting niet vinden. De inlandsche bevolking der kolonien schijnt veeleer natuurlijk en eigenaardig buiten dit volle Nederlanderschap te vallen, dan daaronder te kunnen worden vervat. Dat sommigen hunner de beste diensten aan Nederland bewijzen, kan geen grond zijn om allen tot Nederlanders te verklaren; van sommige vreemdelingen geldt dit mede, en de inlander van de kolonien kan, zoowel om zoodanige diensten als anderszins, even als de vreemdeling […] worden genaturaliseerd.” Schreuder 1880, p. 33-34. Bijzonder aan deze woorden van de regering is in ieder geval dat de regering uitgaat van een wederkerige rechtsrelatie die Nederland heeft met de Nederlandse politieke staatsburger. De regering geeft immers toe dat het kan voorkomen dat een inlander van de koloniën bepaalde diensten bewijst aan Nederland. Niettemin dient de persoon in kwestie dan, evenals een vreemdeling, door middel van naturalisatie de status van politieke Nederlander te verkrijgen teneinde aanspraak te kunnen maken op de rechten die zijn gekoppeld aan dit politieke Nederlanderschap, zoals het kiesrecht voor vertegenwoordigende lichamen.

45.

Schreuder 1880, p. 47-48.

46.

In de literatuur wordt dit wel aangeduid als een ‘dubbel Nederlanderschap’. L.F.G.P. Schreuder, ‘Het dubbele Nederlanderschap’, Bijdragen tot de kennis van het Staats- Provinciaal- en Gemeentebestuur 1880; Heijs 1995, p. 32 e.v. Ten aanzien van dit dubbele Nederlanderschap stelt Kamerlid Wintgens dat een dergelijk onderscheid tussen burgerlijke rechten enerzijds en staatkundige rechten anderzijds in de klassieke oudheid niet voorkwam: “Het is eene lijn tusschen de verschillende regten getrokken, die de Oudheid niet kende; maar welke van lateren tijd dagteekent, toen de slavernij werd afgeschaft, de steden en gemeenten zich vrij maakten, en de poorters, inwoners der steden, het eerste burgerschapsregten uitoefenden.” Schreuder 1880, p. 36. Dat burgerlijke rechten echter tevens toekwamen aan vreemdelingen, blijkt uit het volgende citaat van Buijs 1883, p. 30: “De burgerschapsrechten komen alleen aan Nederlanders toe, de burgerlijke rechten, behalve aan hen, ook aan de vreemdelingen door de wet aangewezen. Alle vreemdelingen, ook zij die niet onder de vorige begrepen en dus uit de uitoefening der burgerlijke rechten verstoken zijn, genieten niettemin bescherming van persoon en goed, als waren zij Nederlanders, behoudens de bevoegdheid van den wetgever ten aanzien van hunne toelating, uitzetting en uitlevering zoodanige bepalingen te maken als in het staatsbelang mochten noodig blijken.”

47.

Niet iedereen was tevreden met deze stand van zaken, in het bijzonder de omstandigheid dat de Wet van 1850 het politiek Nederlanderschap regelde. Opzoomer merkt op: “Indien er ooit een rechtsstof, die in zichzelf duidelijk en eenvoudig is, door de bemoeiing van den wetgever duister en verward is gemaakt, dan is het wel die van het Nederlanderschap.” C.W. Opzoomer, Het Burgerlijk Wetboek, p. 43.

48.

In de woorden van Kamerlid Wintgens: “Ik zie hier tweederlei Nederlanders, gesteld in de plaats van het gansche Nederlandsche volk, waarvan slechts sommigen zijn staatsburgers en burgerschapsregten mogen uitoefenen, maar die allen zijn burgerlijke Nederlanders. Het verschil moet mijns inziens niet gelegen zijn in het Nederlanderschap, niet in de personen; maar het moet gelegen zijn in de regten, in de bevoegdheid die men aan den Nederlander toekent.” Schreuder 1880, p. 40.

49.

In dit kader kan een vergelijking worden gemaakt met de uitbreiding van het Romeinse burgerschap. Aldaar werd in 381 v.Chr. het Romeinse burgerschap uitgebreid naar de bevolking van het Latijnse dorp Tusculum. Hoewel de burgers van dit dorp het Romeinse burgerschap verkregen, werden zij geen volwaardige burger. Ook het Romeinse recht maakte namelijk een onderscheid tussen Cives Romani enerzijds en Civitas sine suffragioi anderzijds. Deze laatste status betrof burgers die waren uitgezonderd van politieke rechten die waren gekoppeld aan het Romeinse burgerschap. Zie paragraaf 2.2.2 (‘Het Romeinse burgerschap in de Republiek en het Keizerrijk: experimenteren met de uitbreiding van burgerschap’).

50.

Art. 76 Grondwet 1848.

51.

Raedt van Oldenbarnevelt 1851, p. 5-6.

52.

Raedt van Oldenbarnevelt 1851, p. 9.

53.

Wet van 12 december 1892 op het Nederlanderschap en het Ingezetenschap, Stb. 268.

54.

Zie in dit kader Raedt van Oldenbarnevelt 1851, p. 16-17: “En niettemin ware het wenschelijk geweest, dat de eenheid van het Nederlanderschap bij ééne wet ware gehandhaafd geworden. Bij ééne algemeene Nederlander-wet, welke uitdrukkelijk had behoren in te houden, dat de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek zouden vervallen gerekend worden, waar deze wet nieuwe bepalingen omtrent het Nederlanderschap vaststelde. Nu moeten schromelijke verwarringen en anomaliën het gevolg zijn van het vigeren van twee wetten te gelijk, die eene splitsing daarstellen van een begrip, dat uit zijnen aard niet splitsbaar te denken is. De kring van het Burgerschapsregt mag den kring van het burgerlijk regt niet te buiten gaan. Niemand moet ooit eenig staatkundig regt kunnen uitoefenen, die naar de burgerlijke wetgeving, geene burgerlijke regten bezit.” Ook het hiervoor aangehaalde Schreuder 1880 inzake ‘Het dubbel Nederlanderschap’ is negatief over het bestaan van twee regelingen met betrekking tot het Nederlanderschap.

55.

De Staatscommissie tot voorbereiding van de herziening van het Burgerlijk Wetboek heeft in de Memorie van Toelichting behorend bij het Ontwerp van Wet ter uitvoering van art. 7 der Grondwet in 1882 gesteld: “Het behoeft geen betoog meer, dat het gene gelukkige gedachte van den wetgever was om, door de vaststelling van de wet van 28 juli 1850 (Stb. 1850 n^o 44) tweeërlei Nederlanderschap in het leven te roepen. […]. Aan de ongerijmdheid van tweeërlei Nederlanderschap wordt daarmede een einde gemaakt.” Schreuder 1894, p. 2. In de memorie van toelichting op de Wet van 1892 bevestigt de regering dat het dubbele Nederlanderschap niet gelukkig heeft gewerkt. Schreuder 1894, p. 100.

56.

Slotbepaling, Wet op het Nederlanderschap en het Ingezetenschap.

57.

Dick van den Bosch, ‘Wet op het Nederlanderschap en het ingezetenschap’, in: D.P. van den Bosch (red.), De jaren van het Koninkrijk. Tien knooppunten, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2015.

58.

Schreuder 1894, p. 100. Ook stelt de regering dat het dubbel Nederlanderschap rechtsonzekerheid en andere moeilijkheden met zich brengt, met als gevolg dat lastige kwesties rijzen in het rechtsverkeer met vreemde mogendheden. Schreuder 1894, p. 102-103: “Nederland kan, in een onderwerp, dat de internationale betrekkingen van nabij raakt, niet onder alle beschaafde volkeren alléén blijven staan met eene zóó afwijkende regeling der nationaliteit als nergens wordt aangetroffen.”

59.

Overgangsbepaling, Wet op het Nederlanderschap en het Ingezetenschap, luidend: “Met uitzondering van hen, die in Nederlandsch-Indië ingevolge de wet van 2 september 1854, Stb. 129, als inlanders en met dezen gelijkgestelde worden beschouwd, zijn zij die op het tijdstip, waarop deze wet in werking treedt, de staat van Nederlander bezitten, Nederlanders in de zin van deze wet, totdat zij het Nederlanderschap volgens deze wet verliezen.” De regering in de memorie van toelichting over de overgangsbepaling: “Allen, die naar de thans bestaande wetgeving Nederlanders zijn, moeten dat ook bij invoering eener nieuwe wet blijven. Om hun dit te verzekeren, is eene uitdrukkelijke bepaling niet overbodig.” Schreuder 1894, p. 266.

60.

Het aanvankelijke ontwerp van de overgangsbepaling zou zijn: “Zij die op het tijdstip waarop deze wet in werking treedt den staat van Nederlander bezitten, behouden dien totdat zij dien volgens deze wet verliezen.” Deze bepaling is ruim en zou ervoor zorgen dat alle Nederlanders krachtens het BW van 1838 volledig Nederlander zouden worden. Hierop werd kritiek geuit in de Tweede Kamer. Zo werd gesteld dat een (onwenselijk) gevolg van deze oorspronkelijk bepaling zou zijn dat alle inboorlingen en Chinezen in Oost- en West-Indië de staat van Nederlander zouden krijgen. Dat dit echter niet de bedoeling was, blijkt uit de gewijzigde definitieve versie van de overgangsbepaling, zoals geciteerd hiervoor.

61.

Overgangsbepaling, Wet op het Nederlanderschap en het Ingezetenschap. Zij kwamen in de woorden van De Groot in een ‘nationaliteitsrechtelijk vacuüm terecht’. De Groot 2005, p. 409. Deze uitzondering gold echter niet voor Nederlanders uit Nederlands-Indië die op grond van het BW 1838 Nederlander waren.

62.

L.F.G. P. Schreuder, Wet van 12 december 1892 op het Nederlanderschap en het Ingezetenschap, met de daaromtrent tusschen de Regeering en de Volksvertegenwoordiging gewisselde stuken en de in de beide Kamers der Staten-Generaal gevoerde beraadslagingen, Amsterdam: Loman & Funke 1892, 271-272. Voor een rechtsvergelijkend proefschrift uit 1890 ten aanzien van de regeling van het staatsburgerschap, zie: H.G.F. Mook, Regeling van het staatsburgerschap, Leiden: S.C. van Doesburgh 1890.

63.

Als reactie op de inbreng van Tweede Kamerlid Levysohn Norman bracht de regering naar voren: “[…] de Regeering meent dat er tegen eene uitsluiting geen bezwaar kan zijn, zooals die door den heer Levysohn Norman wordt bedoeld. De Regeering wijzigt derhalve den aanvang der Overgangsbepaling als volgt: “Met uitzondering van hen die in NederlandschIndië ingevolge de wet van 2 september 1854 (Stb. n^o 129) als inlanders en daarmede gelijkgestelden worden beschouwd, zijn zij, die op het tijdstip waarop deze wet in werking treedt, den staat van Nederlanders bezitten, Nederlanders.” Schreuder 1894, p. 273.

64.

In het Voorlopige Verslag van de Eerste Kamer wordt hierover geschreven: “Het gevolg der bepaling. Gelijk ze thans luidt, is, dat de in West-Indië geboren kinderen van aldaar gevestigde inlanders (zie art. 5, 1 Burgerlijk Wetboek) die volgens het bestaande recht civielrechtelijke Nederlanders zijn, voortaan ook allen staatsburgerlijke rechten zullen verkrijgen.” Schreuder 1894, 280.

65.

Memorie van Antwoord aan de Eerste Kamer, Schreuder 1894, p. 280.

66.

De Groot benadrukt terecht dat de ingezetenen van Suriname en Curaçao derhalve bij de toekenning van het politieke Nederlanderschap aan hen ‘mazzel’ hebben gehad in 1892. De Groot 2005, p. 415; zie ook Heijs 1995, p. 72.

67.

De Groot 2005, 415.

68.

Wet van 10 februari 1910, Stb. 55.

69.

Bij de totstandkoming van de Wet van 1910 werd door de toenmalige minister van Koloniën De Waal Malefijt benadrukt, en dit doet denken aan de woorden van Thorbecke zoals hiervoor geciteerd, dat Indiërs geen deel uitmaken van de Nederlandse natie: “Een Nederlander is nu eenmaal iets anders dan een Indiër, ofschoon deze laatste daarom volstrekt niet minder is. Het zijn wel beiden Nederlandsche onderdanen, maar ik geloof, dat een zeer oneigenlijke betekenis aan het woord Nederlander zou moeten worden gegeven, wanneer men dat juist den meest geschikten naam zou achten om te geven aan de bevolking van Nederlandsch-Indië.” Handelingen II 1909-1910, 22 december 1909, p. 1272.

70.

Wet van 10 juni 1927, Stb. 1927, 175. F. Oudschans Denz, ‘Het Nederlanderschap in Suriname en Curaçao’, De West-Indische Gids, 9e jaargang, 1927/28; B. de Gaay Fortman, ‘Vreemdelingen?’, De West-Indische Gids, 2e jaargang, 1921.

71.

Heijs 1995, p. 72 over dit besluit om de Wet van 1910 uit te breiden naar Suriname en Curaçao: “Het besluit werd overigens voor een belangrijk deel ingegeven door de behoefte van Suriname aan arbeiders en de daarmee samenhangende politieke wil om immigranten en hun nakomelingen aan Suriname te binden. Verlening van het Nederlanders onderdaanschap werd hiervoor als een middel gezien.”

72.

Wet van 21 december 1951, Stb. 1951, 593. Dezelfde wet stelde in art. 3 dat de toepasselijkheid van de Wet van 10 februari 1910 (Stb. 55) houdende regeling van het Nederlands onderdaanschap niet-Nederlanders, wordt bepekt tot de inwoners van NieuwGuinea.

73.

Rijkswet van 14 september 1962, Stb. 1962, 358