4.8 Het maken van bezwaar en het instellen van beroep, de gronden en de intrekking van rechtsmiddelen

Ingevolge art. 6:4 lid 1 Awb geschiedt het maken van bezwaar door het indienen van een bezwaarschrift bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen en geschiedt het instellen van beroep op een administratieve rechter door het indienen van een beroepschrift bij die rechter. Art. 6:5 van de Awb bevat de voorschriften waaraan bezwaar- en beroepschriften moeten voldoen. Ingevolge art. 6:24 Awb geldt die bepaling ook in hoger beroep (en ingeval van eventueel cassatieberoep). In art. 6:5 lid 1 Awb is bepaald dat het bezwaar- of beroepschrift wordt ondertekend en dat het ten minste bevat: (a) de naam en het adres van de indiener; (b) de dagtekening; (c) een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar of beroep is gericht; en (d) de gronden van het bezwaar of beroep. Ingeval van beroep dient zo mogelijk het bestreden besluit te worden overgelegd (art. 6:5 lid 2 Awb1) en voor zover noodzakelijk dient te worden zorggedragen voor een vertaling van het bezwaar- of beroep-schrift in een vreemde taal (art. 6:5 lid 3 Awb2).

Gelet op art. 1:5 Awb en het ontbreken van verdere regels omtrent indiening is het voldoende om een bezwaar- of beroepschrift op te sturen of bij de balie of griffie van de bevoegde instantie af te geven. Daar komt nog bij dat ingeval van indiening bij een onbevoegd bestuursorgaan of een onbevoegde bestuursrechter een doorzend-plicht geldt (art. 6:15 lid 1 Awb). Die doorzendplicht geldt eveneens indien ten onrechte in plaats van een bezwaarschrift een beroepschrift is ingediend of omgekeerd (art. 6:15 lid 2 Awb). Daarbij heeft uiteraard wel te gelden dat ook dan uit de adressering en de inhoud van het geschrift onderkend moet kunnen worden dat beoogd is om bezwaar te maken of beroep in te stellen.3 Waar de wet reeds vanaf 1 juli 2004 voorziet in de mogelijkheid om op elektronische weg, dus via e-mail, een bezwaarschrift in te dienen voor zover het bestuursorgaan die mogelijkheid heeft opengesteld (art. 2:15 Awb), is dit voor de beroepsfase pas wettelijk mogelijk gemaakt vanaf 1 juli 2010 (art. 8:40a Awb4). Enige rechtbanken zijn niettemin reeds vanaf 2006 met een pilot gestart die er op is gericht digitaal beroep in te stellen en de verdere uitwisseling van stukken in beroep geheel elektronisch te laten plaatshebben.5

Art. 6:6 van de Awb voorziet er in dat, indien niet is voldaan aan art. 6:5 Awb of enig ander bij de wet gestelde vereiste of indien het bezwaar- of beroepschrift is geweigerd op grond van art. 2:15 Awb, het bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijk kan worden verklaard, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen.6 Het bestuur en de rechter bieden gewoonlijk een termijn van vier weken7 om een dergelijk verzuim te herstellen. Indien een hersteltermijn wordt geboden is het bestuur of de rechter bevoegd, maar niet verplicht om na ongebruikte ommekomst van die termijn over te gaan tot niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar of beroep. Indien bijvoorbeeld de gronden van het bezwaar niet tijdig zijn ingediend kan het bestuur besluiten het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren, maar het kan er ook voor kiezen toch tot een inhoudelijke beoordeling te komen.8 Voor de rechter geldt hetzelfde in beroep.9 Gelet op het discretionaire karakter van art. 6:6 Awb wordt uit een oogpunt van zorgvuldigheid of op grond van een redelijke belangenafweging in de jurisprudentie wel de eis gesteld dat de indiener bij het bieden van een hersteltermijn daadwerkelijk is gewezen op de mogelijke consequentie van het niet tijdig aanvullen van het bezwaar of beroep alvorens art. 6:6 Awb kan worden toegepast.10 Voorts kan het bestuur niet licht voorbij gaan aan een verzoek om enig nader uitstel.11 Uiteraard kan slechts toepassing worden gegeven aan art. 6:6 Awb indien daadwerkelijk sprake is van een verzuim12 dat niet is hersteld voor het einde van de oorspronkelijke bezwaar- of beroepstermijn.13 Verder ziet art. 6:6 Awb niet op het niet-ontvankelijk verklaren van bezwaar- of beroepsgronden, maar alleen op het bezwaar of het beroep zelf.14 Ten slotte ziet art. 6:6 Awb slechts op herstelbare verzuimen. Volgens vaste Afdelingsjurisprudentie15 dient binnen de bezwaar- of beroepstermijn de identiteit van degene die bezwaar maakt of beroep instelt bekend te zijn zoals art. 6:5 lid 1 en onder a Awb vereist. Dit verzuim kan in beginsel niet worden hersteld via art. 6:6 Awb. De logica achter deze terecht strenge jurisprudentie is dat anders de hand kan worden gelicht met de in art. 6:7 Awb neergelegde zes wekentermijn. Slechts in bijzondere omstandigheden kan op deze hoofdregel een uitzondering worden gemaakt. Te denken valt aan de situatie dat de indiener meende goede redenen te hebben om niet aanstonds zijn identiteit kenbaar te maken of meende dat zijn identiteit wel afdoende bekend was, terwijl voorts achteraf is vast te stellen dat hij degene is geweest die aan de gemachtigde de opdracht heeft gegeven om het bezwaar- of beroepschrift in te dienen.16 Voorts geldt dat evenmin hangende de procedure van identiteit kan worden gewisseld.17

Wat onder gronden moet worden verstaan is niet op voorhand duidelijk. Er wordt in de literatuur wel onderscheid gemaakt tussen gronden en argumenten. De argumenten vormen dan de nadere onderbouwing van de gronden. Tot de argumenten worden ook de bewijsmiddelen gerekend.18 Simpel gezegd betekent het aanvoeren van gronden niet meer dan dat de indiener aangeeft waarom hij het niet eens is met het bestreden besluit. Dat kan variëren. Zo werd in een WAO-zaak als bezwaar- of beroepsgrond tegen een afschatting van minder dan 80% aanvaard: 'Ik ben te ziek om te werken!' Dit is eenmaal één van de consequenties van het niet verplicht stellen van procesvertegenwoordiging en de daarmee samenhangende keus om de bestuursrechtelijke procedure zo laagdrempelig mogelijk te houden. Daarbij moet wel worden bedacht dat de enkele stelling Ik ben te ziek om te werken!' weliswaar een grond vormt, maar zonder onderbouwing zal die grond, indien de verzekeringsarts op zorgvuldige wijze tot een medische beoordeling is gekomen, niet tot een gegrond beroep leiden. Van de aanvrager zal worden verwacht dat hij de medische kant van de afschatting bestrijdt met een nadere onderbouwing van zijn beperkingen, het liefst met een tegenrapport van een medisch deskundige.19 De gronden dienen een feitelijke grondslag te hebben.20 Uiteraard mag die feitelijke grondslag wel een juridische vertaalslag krijgen, maar dat hoeft niet. Indien het bestreden besluit zelf niet is gemotiveerd kan uiteraard wel worden volstaan met een min of meer kaal bezwaar.21 Wat indien de bezwaargronden zich (lijken te) richten op een ander besluit dat vooraf is gegaan aan en waarop de voorliggende beslissing voortborduurt? Meestal zal aangenomen moeten worden dat er, hoewel die ondeugdelijk zijn, gronden zijn aangevoerd.22 Het verschil tussen een kennelijk ongegrond en een kennelijk niet-ontvankelijk bezwaar is soms echter klein.23 Overigens moet reeds op deze op plek wel alvast enig onderscheid aangebracht worden in de gronden van bezwaar, van beroep en van hoger beroep. Dit hangt samen met het object van geschil in de opvolgende fases van de procedure. Indien in de bestuurlijke heroverweging nauwgezet alle bezwaargronden gemotiveerd zijn verworpen, ligt het in de rede dat de beroepsgronden inhouden waarom de indiener van het beroep het niet eens is met die heroverweging. Een enkele verwijzing naar het bezwaarschrift kan dan betekenen dat niet voldaan is aan de eis dat de gronden van het beroep zijn ingediend.24 Net zomin kan in hoger beroep slechts worden verwezen naar het beroepschrift in eerste aanleg .25 Indien niet of onvoldoende op de bezwaar- of beroepsgronden is ingegaan kan uiteraard wel worden volstaan met een herhaling van de eerdere bezwaar- of beroepsgronden.26 Voor zover in appel de eis wordt gesteld dat moet worden aangegeven waarom de uitspraak in eerste aanleg niet in stand kan blijven wordt wel gesproken over een grievenstelsel. In art. 85 Vreemdelingwet 2000 is het grievenstelsel in hoger beroep overigens ook daadwerkelijk gecodificeerd voor vreemdelingenzaken. De vraag is in hoeverre dit uitstraalt naar het overige bestuurprocesrecht.27

Geldt deze motiveringseis ook onverkort bij bestraffende sancties? De Hoge Raad heeft geoordeeld dat bij fiscale boetes onder omstandigheden kan worden volstaan met de stelling dat men het niet eens is met de beslissing en dat niet meer kan worden aangevoerd zonder zich te incrimineren.28 In dit verband is gewezen op art. 6 EVRM en het Saunders-arrest.29 De motivering van het bezwaar of beroep gaat dan niet verder dan de (onderbouwde) stelling dat de aanleger zich op zijn zwijgrecht meent te moeten beroepen. De rechter zal dan kunnen volstaan met een beperkte ambtshalve toetsing op grond van de stukken. De Centrale Raad van Beroep oordeelde echter met betrekking tot het beroep tegen boetenota's uit hoofde van de CSV dat niet in valt te zien waarom het aanvoeren van gronden tegen de uitspraak waarvan hoger beroep, in zou moeten houden dat de rechtspersoon aan haar eigen 'veroordeling' meewerkt.30 Ook buiten dit beroep op het verbod van nemo tenetur stelt de Hoge Raad zich buitengewoon soepel op. Zo werd geoordeeld dat het enkel in het bezwaarschrift vragen om inzage in een FIOD-rapport voor een gemotiveerde weerspreking van de stellingen van de fiscus al een gemotiveerd bezwaarschrift opleverde.31 De Centrale Raad van Beroep stelde zich strenger op door in een boetezaak te oordelen dat de enkele vermelding van enige wettelijke bepalingen waarmee in strijd zou zijn gehandeld geen motivering behelst, nu hieruit niet kan worden opgemaakt op welke grond naar de mening van betrokkene het besluit onrechtmatig is.32Ik denk dat de strengere lijn van de CRvB in beginsel niet onjuist is. Dit wordt anders indien uit het aangehaalde voorschrift volstrekt duidelijk is wat de feitelijke grondslag van het beroep is. Indien bijvoorbeeld is aangevoerd dat in strijd met art. 7:2 Awb is gehandeld zal duidelijk zijn dat het beroep stoelt op het verzuim belanghebbende in bezwaar te horen. Indien is aangevoerd dat de boetehoogte in strijd komt met art. 3:4 lid 2 Awb, zal ook duidelijk zijn dat de aanlegger de hoogte van de boete onevenredig acht.

Soms is zelfs niet duidelijk of er een bezwaar- of beroepschrift voorligt, en zo ja, waartegen het is gericht.33 Vaak hebben bestuursorganen, vooral in de sfeer van de sociale zekerheid, een duurzame relatie met de indiener van een geschrift, zodat niet altijd op voorhand duidelijk is waartegen het bezwaar zich richt. In de jurisprudentie wordt uit een oogpunt van rechtsbescherming veelal een materiële benadering gevolgd: indien een geschrift kan worden opgevat als een bezwaarschrift tegen een kort daarvoor genomen besluit wordt het al gauw als bezwaarschrift aangemerkt, ook indien het aan een verkeerd organisatieonderdeel is gezonden.34 Voorts wordt het bestuur gehouden aan toezeggingen dat een brief als bezwaarschrift wordt aangemerkt voor zover dit tot gevolg heeft dat de indiener de daadwerkelijke bezwaartermijn ongebruikt laat passeren.35 Als een cliënt zich binnen de bezwaartermijn bij het bestuursorgaan meldt met vragen omtrent het besluit is de Centrale Raad van Beroep is geneigd het bestuur dan voor te houden dat de zorgvuldigheid met zich brengt dat het bestuur bij de cliënt informeert of hij al dan niet bezwaar wenst te maken, opdat desnoods ter plekke alsnog een bezwaarschrift op schrift kan worden gesteld.36 Zo werd ook geoordeeld dat het verslag van een hoorzitting in bezwaar tevens het maken van bezwaar tegen een ander besluit kan bevatten.37 Daar een volledige heroverweging een ruimere rechtsingang biedt dan de klachtprocedure van hoofdstuk 9 Awb en de beperkte nova-toetsing in het kader van art. 4:6 Awb, ligt het uit een oogpunt van rechtsbescherming38 alleszins in de rede om een binnen de bezwaartermijn ingediend39 geschrift bij twijfel omtrent de strekking ervan als bezwaarschrift aan te merken.40 Als na de beslissing op bezwaar binnen de beroepstermijn een beroepschrift bij het bestuursorgaan binnenkomt, zal dit op de voet van art. 6:15 Awb naar de bevoegde rechter als een beroepschrift moeten worden doorgezonden. Hier wordt echter minder snel aangenomen dat is beoogd beroep in te stellen.41 Dat is niet zo vreemd. Ten eerste is het geschrift bij het bestuursorgaan zelf ingediend en ten tweede ligt de drempel bij de bestuursrechter procedureel en materieel hoger, gelet op het griffierecht dat is verschuldigd en het uitgangspunt dat het bestuur beslist en de rechter toetst. Ook bij de griffie van een gerecht kunnen zich grensproblemen voordoen. Als ten onrechte beroep is ingesteld, omdat eerst bezwaar moet worden gemaakt, kan weliswaar doorzending plaatsvinden op de voet van art. 6:15 Awb, maar de rechter pleegt in een dergelijk geval het beroep ook wel niet-ontvankelijk te verklaren onder de overweging dat het beroepschrift door het bestuursorgaan als bezwaarschrift in behandeling genomen zal moeten worden.42 Indien in het geheel geen besluit voorligt en de indiener eigenlijk bij de burgerlijke rechter moet zijn, zal de bestuursrechter het geschrift niet kunnen doorzenden op de voet van art. 6:15 Awb, dat immers uitsluitend is geschreven voor bestuursorganen en bestuursrechters.43 De bestuursrechter dient zich in het laatste geval onbevoegd te verklaren. Wel kan hij daarbij ingevolge art. 8:71 Awb bindend vaststellen dat de burgerlijke rechter bevoegd is. Voorts kan bij een gerecht ook een klacht worden ingediend, zodat ook hier in potentie enige onduidelijkheid zou kunnen ontstaan omtrent de stand van de procedure.

Het bestuur kan op verzoek van de bezwaarmaker instemmen met rechtstreeks beroep. Het initiatief ligt bij de indiener van het bezwaarschrift. In het bezwaarschrift moet daarom zijn verzocht (art. 7: la lid Awb). Aangenomen wordt dat een dergelijk verzoek ook nog later kan worden gedaan, bijvoorbeeld bij de indiening van gronden.44 Niet alle zaken lenen zich voor prorogatie. In die zaken dat er nog wat te heroverwegen valt, dat zal veelal het geval zijn ingeval van een discretionaire bevoegdheid, ligt de toepassing door de rechter van art. 8:54a Awb op de loer.45 Het bestuur moet dan alsnog op het bezwaarschrift beslissen. Overigens zal niet zonder meer het hebben van beleidsvrijheid de zaak ongeschikt maken voor rechtstreeks beroep. Ik denk daarbij juist aan handhavingsbesluiten. Indien het bestuur eenmaal heeft besloten gebruik te maken van een handhavingsbevoegdheid zal het daar in regel niet van terugkomen. Zo staat de AFM er bekend om in bezwaar bijna nimmer tot een andere afweging te komen inzake het gebruik van haar bevoegdheden.46 Er wordt nauwelijks gebruik gemaakt van dit `sprongberoep' ,47 zodat ik daar verder geen afzonderlijke aandacht aan zal besteden. Per 1 oktober 2009 staat tegen het niet tijdig nemen van een besluit op aanvraag rechtstreeks beroep open (art. 7:1, onderdeel e, Awb en het gewijzigde art. 6:12 Awb). Deze mogelijkheid van rechtstreeks beroep is niet facultatief, maar dwingend van aard. Daaraan voorafgaand zal in beginsel een ingebrekestelling moeten volgen (art. 6:12 Awb). Ook hier kunnen zich kwalificatieproblemen voordoen. Bij boetebesluiten zal dit rechtstreeks beroep nauwelijks een rol spelen, omdat een bestuurlijke boete gewoonlijk ambtshalve wordt opgelegd.

Art. 6:21 Awb voorziet in de mogelijkheid om het bezwaar of beroep in te trekken. Deze mogelijkheid geldt ook voor het hoger beroep of cassatie (art. 6:24 Awb). Intrekking kan gelet op de wettekst uitsluitend schriftelijk of mondeling op de (hoor)-zitting plaats hebben.48 Over de vraag of het bezwaar tijdens de (hoor)zitting is ingetrokken kan een welles-nietes-discussie ontstaan. Bij enige twijfel omtrent de strekking van de verklaring van de belanghebbende kan niet aangenomen worden dat sprake is van intrekking.49 Indien de belanghebbende betwist dat het beroep is ingetrokken zal de rechtbank toch een uitspraak moeten doen.50 Als de rechtbank van oordeel is dat sprake is van een bevoegd gedane51 en onvoorwaardelijke en ongeclausuleerde intrekking van het beroep zal die uitspraak dan een niet-ontvankelijkverklaring inhouden.52 Slechts indien sprake is geweest van een wilsgebrek (dwaling, dwang of bedrog) kan op de intrekking worden teruggekomen.53