II.6.10.1 Het schrappen van de Eerste Kamer uit de tweede lezing

Een rigoureuze oplossing is de schrapping van de Eerste Kamer uit de tweede lezing. Eerder pleitten Van den Bergh en het kabinet-Den Uyl in de Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid hiervoor.1 Het voordeel van een schrapping is dat de grondwetsherzieningsprocedure consistenter is. De Tweede Kamer is in de huidige procedure opnieuw verkozen en zij levert checks and balances. Voor de Eerste Kamer geldt dit principe strikt genomen niet meer, aangezien zij sinds 1995 niet ontbonden meer hoeft te worden. Het schrappen van de Eerste Kamer uit de tweede lezing maakt de grondwetsherzieningsprocedure in zoverre consistenter.

Een schrapping zou bovendien het politieke primaat van de Tweede Kamer uitdrukken. Een kanttekening vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid van grondwetgeving is wel dat de Eerste Kamer dan geen heroverweging meer verricht met een gekwalificeerde meerderheid in tweede lezing, maar de Tweede Kamer verricht die heroverweging nog wel met een versterkte meerderheid.

Ook de Staatscommissie/Cals/Donner heroverwoog de rol van de Eerste Kamer in de tweede lezing. Overigens was bij deze staatscommissie de rol en de positie van de Eerste Kamer als zodanig een belangrijk punt. Een meerderheid van de Staatscommissie achtte de handhaving van de Eerste Kamer als zodanig uiteindelijk wenselijk, maar vond een directe verkiezing van de Eerste Kamer nodig. Deze zienswijze had implicaties voor de zienswijze op rol van de Eerste Kamer in de grondwetsherzieningsprocedure. Daar vond de Staatscommissie de positie van de Eerste Kamer in de toenmalige vorm problematisch, omdat ontbindingsverkiezingen nauwelijks functioneerden, omdat de Eerste Kamer getrapt verkozen werd.2 De Staatscommissie gaf daarom twee opties:

De eerste optie hield verband met de plannen van de Staatscommissie-Cals/Donner om de Eerste Kamer rechtstreeks te verkiezen. Indien dit plan verwezenlijkt zou worden, dan hield de Staatscommissie vast aan de eis van gekwalificeerde meerderheid in tweede lezing bij de Eerste Kamer. In dit geval was er weinig grond om de Kamers afzonderlijk te laten stemmen. Zodoende prefereerde de Staatscommissie een verenigde vergadering in tweede lezing.3

De tweede optie anticipeerde op de mogelijkheid dat het voorstel om de Eerste Kamer rechtstreeks te verkiezen zou sneuvelen. In dat geval vond de Staatscommissie de eis van gekwalificeerde meerderheid in de Eerste Kamer niet goed verdedigbaar. Het was – aldus de Staatscommissie - niet redelijk om een minderheid (een derde van leden van de niet ontbonden4Eerste Kamer) in de weg te laten staan aan een grondwetsherziening. De Eerste Kamer zou in tweede lezing enkel bij een gewone meerderheid van stemmen een voorstel mogen aannemen.

De rapportage van de Staatscommissie-Cals/Donner leidde niet direct tot concrete plannen van de regering op het gebied van de herzieningsprocedure. Dat gebeurde pas onder het kabinet-Den Uyl. In 1974 kwam het Kabinet-Den Uyl (1973-1977) met een Nota inzake het grondwetsherzieningenbeleid5 die voortborduurde op de bevindingen van de Staatscommissie-Cals/Donner. Deze nota poogde forse veranderingen te bewerkstelligen o.a. op het gebied van het kiesstelsel, grondrechten, toetsing van wetten aan de Grondwet en het stelsel van de grondwetsherzieningsprocedure.6 Op het gebied van de grondwetsherzieningsprocedure waren de plannen in deze nota verstrekkender dan de rapportage van de Staatscommissie-Cals/Donner. Het kabinet stelde voor om de rol van de Eerste Kamer in tweede lezing af te schaffen. Mocht het echter zo zijn dat de Eerste Kamer direct zou worden verkozen, dan stelde het kabinet – in lijn met de Staatscommissie-Cals/Donner - voor om de tweede lezing in verenigde vergadering te laten geschieden. De Staatscommissie-Cals/Donner stelde geen schrapping voor van de rol van de Eerste Kamer in tweede lezing.

In de Nota zijn de volgende argumenten te vinden voor de afschaffing van de rol van de Eerste Kamer in tweede lezing. Ten eerste heroverweegt de Eerste Kamer het voorstel al in eerste lezing. Ten tweede, de mogelijkheid dat de kiezer zich door zijn of haar stem uitspreekt over een grondwetsherziening is – aldus de Nota - al bereikt met de ontbindingsverkiezingen van de Tweede Kamer. Het kabinet vond de eis van een gekwalificeerde meerderheid in de Eerste Kamer in de tweede lezing bovendien onnodig. Overigens stonden de plannen van het kabinet-Den Uyl in het teken van een verzwakking van de positie van de Eerste Kamer in het algemeen. In de nota stond bijvoorbeeld dat het budgetrecht en het recht van enquête moesten komen te ontvallen aan de Eerste Kamer.

Echter, de Tweede Kamer nam in januari 1975 een motie van Tweede Kamerlid De Kwaadsteniet (ARP) met 68 tegen 63 stemmen aan. De KVP, VVD, CHU en ARP stemden o.a. voor de motie.7 Deze motie ging in tegen de plannen om de positie van de Eerste Kamer te verzwakken. Deze motie vroeg de volgende uitgangspunten in acht te nemen: ‘1. de Eerste Kamer wordt voor een periode van vier jaar gekozen door de leden van Provinciale Staten zes weken na hun beëdiging. 2. De Eerste Kamer behoudt de haar thans toekomende taken en bevoegdheden, zowel naar het geschreven als het ongeschreven recht.’8 Met name het tweede punt in deze motie is cruciaal voor de grondwetsherzieningsprocedure. Deze motie had belangrijke consequenties voor het wetsvoorstel over de grondwetsherzieningsprocedure: de memorie van toelichting verwees naar de motie-De Kwaadsteniet.9 De regering diende het voorstel ter aanpassing van de grondwetsherzieningsprocedure op 5 november 1976 in. Het ging om een weinig ingrijpend voorstel10 in vergelijking met de aanvankelijke plannen van het kabinet-Den Uyl.