Het Unierechtelijke verdedigingsbeginsel (FM nr. 170) 2021/4.8:4.8 Artikel 51 van het Handvest

Het Unierechtelijke verdedigingsbeginsel (FM nr. 170) 2021/4.8

4.8 Artikel 51 van het Handvest

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De jurisprudentie van het Hof van Justitie geeft geen volledige duidelijkheid over de vraag wanneer sprake is van het ten uitvoer brengen van het Unierecht. Voor een groot aantal situaties bestaat duidelijkheid, maar er bestaat ook een ‘grijs’ gebied. Artikel 51 van het Handvest brengt mee dat de bepalingen van dit Handvest zijn gericht tot de lidstaten wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen. Daarom zal in deze paragraaf worden bezien of artikel 51, eerste lid, van het Handvest meer duidelijkheid biedt.

Met betrekking tot de tekst van artikel 51 van het Handvest valt op dat dit artikel uitsluitend tot de lidstaten is gericht daar waar zij ‘het recht van de Europese Unie ten uitvoer brengen’ en dat dit artikel geen nieuwe bevoegdheden of taken voor de Unie schept en het ook niet de in de verdragen omschreven bevoegdheden en taken wijzigt. Blijkens de toelichting bij dit artikel is het doel van dit artikel de werkingssfeer van het Handvest af te bakenen. Wat de lidstaten betreft, blijkt uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie ondubbelzinnig dat de verplichting tot eerbiediging van de in het kader van de Europese Unie vastgestelde grondrechten alleen geldt voor de lidstaten wanneer deze optreden binnen het toepassingsgebied van het Unierecht. Hierbij verwijst de toelichting naar de zaken Wachauf, ERT en Annibaldi.1 Opvallend is dat de tekst van artikel 51 van het Handvest, die rept van, ‘ten uitvoer brengen van het Unierecht’ en de toelichting bij het Handvest, die spreekt over, ‘binnen het toepassingsgebied’ verschillend zijn. De tekst en toelichting werpen daarmee vooral vragen op. De grammaticale interpretatie geeft geen extra duidelijkheid over het antwoord op de vraag wanneer het Unierecht ten uitvoer wordt gebracht.

De vraag is of de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 51 van het Handvest meer duidelijkheid kan geven. Uit de verschillende concepten van het Handvest blijkt dat de formulering van artikel 51, eerste lid, van het Handvest een aanzienlijk geschilpunt was tijdens de ontwerpfase van het Handvest. Verschillende formuleringen zijn de revue gepasseerd. Het concept van 15 februari 2000 hield in:2

“They are binding on the Member States only where the latter transpose or apply the law of the Union.”3

Blijkens de toelichting op deze versie was het de bedoeling met deze tekst de reikwijdte van het Handvest weer te geven en te vermijden dat lidstaten het Handvest toepassen wanneer zij binnen hun eigen jurisdictie handelen. Hierbij vormde de jurisprudentie van het Hof van Justitie de inspiratiebron en werd verwezen naar de zaken Cinéthèque en Kremzow waarin het Hof van Justitie het volgende heeft overwogen:

“26 Weliswaar heeft het Hof tot taak, de eerbiediging van de grondrechten op de door het gemeenschapsrecht geregelde gebieden te verzekeren, doch het is niet bevoegd om de verenigbaarheid met het Europees Verdrag te beoordelen van een nationale wet, die gelijk in casu, betrekking heeft op een gebied dat onder de bevoegdheid van de nationale wetgever valt.”4

“15 Uit de rechtspraak van het Hof (…) vloeit tevens voort dat, wanneer een nationale wettelijke regeling binnen het toepassingsgebied van het gemeenschapsrecht komt, het Hof, ingeval het om een prejudiciële beslissing wordt verzocht, alle uitleggingsgegevens moet verschaffen die de nationale rechter nodig heeft om te kunnen beoordelen of die regeling verenigbaar is met de fundamentele rechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert, in het bijzonder die welke in het EVRM zijn neergelegd. Het Hof heeft die bevoegdheid echter niet ten aanzien van een wettelijke regeling die niet binnen het kader van het gemeenschapsrecht valt.”5

Deze passages laten zien dat artikel 51 van het Handvest de scheiding moet regelen tussen zaken die onder de bevoegdheid van de nationale rechter vallen en zaken die binnen het toepassingsgebied van het Unierecht komen. Deze passages geven echter ook geen absolute duidelijkheid over waar de grens ligt. Het commentaar geeft verder aan dat, alhoewel de Europese Unie eerbiediging van de grondrechten in het kader van haar eigen gebieden van bevoegdheid moet garanderen, het Handvest geen uitbreiding van de bevoegdheden van de Europese Unie betreft.

In de conceptversie van het Handvest van 8 maart 2000 was de tekst gewijzigd in:6

“and to the Member States when implementing Community law.”7

Daarbij wordt wederom opgemerkt dat het niet de bedoeling is op deze wijze nieuwe bevoegdheden voor de Europese Unie vast te stellen.

De volgende conceptversie is van april 2000.8 Hierin is opgenomen:

“1. (…) and also to the Member States exclusively within the framework of implementing Community law.

2. They shall not establish any competence or any new task for the Community or the Union.”9

Weer een maand later in mei 2000 is de volgende versie van het Handvest gereed en een vierde versie van het latere artikel 51.10

“and to the Member States exclusively within the scope of Union law.”11

De toelichting bij deze conceptversie van het Handvest geeft slechts aan dat het Handvest alleen van toepassing is op zaken die onder de bevoegdheid en de taken van de Europese Unie vallen. Meerdere leden van de Conventie vonden dit tekstvoorstel te ruim en te vaag.12 Ter voorkoming van het risico van een te ruime reikwijdte, is de verwijzing naar de zaak Annibaldi opgenomen en werd in de voorstellen daarna van juni en juli 2000 teruggegrepen naar de eerder gebruikte versie van april 2000, die de opstellers als restrictiever zien en waarin was neergelegd dat het Handvest uitsluitend van toepassing is voor de lidstaten binnen het kader van de uitvoering van het Unierecht.13 De versie van 28 juli 2000 was de eindversie van het Handvest.14 Deze is in zijn geheel nog neergelegd in een versie van oktober 2000. De tekst van artikel 51 van het Handvest is daarbij niet meer veranderd.

Uit het voorgaande blijkt duidelijk dat het formuleren van de tekst van artikel 51, eerste lid, van het Handvest en het bepalen van de exacte reikwijdte van het Unierecht niet eenvoudig is geweest. Dat over deze reikwijdte discussie bestaat, is dan ook niet verwonderlijk. Daarom is gekozen voor een algemene formulering waarvan de grenzen op grond van de grammaticale en historische interpretatie niet duidelijk zijn. Het wisselen van de formulering bevestigt ook dat de tekst op zichzelf geen volledige duidelijkheid zal geven over de inhoud van dit artikel. Wel blijkt uit de ontstaansgeschiedenis van artikel 51 van het Handvest dat dient te worden aangesloten bij de vraag of een zaak onder de reikwijdte van het Handvest valt en bij de vraag of de zaak valt binnen de bevoegdheden en taken van de Unie. Hierbij wordt een link gelegd met het later te bespreken subsidiariteitsbeginsel. Daarbij is duidelijk dat ten minste een link moet bestaan met het Unierecht en dat het Handvest de reikwijdte van het Unierecht niet heeft willen uitbreiden.

Ten slotte wordt artikel 51, eerste lid, van het Handvest nader bezien vanuit een teleologisch benadering, omdat het Hof van Justitie regelmatig teleologische interpretatie gebruikt bij de uitleg van het Unierecht. Hiervoor is kennis over doel en functie van het Handvest nodig. Von Danwitz en Paraschas zeggen hierover het volgende:15

“From a teleological point of view, the underlying purpose of the Charter is to include within a single, easily understandable document a catalogue of fundamental rights that limits the authority of the European Union, its bodies and institutions, and the exercise of their authority in the same way in which, at the national level, the authority of Member States is bound by the fundamental rights included in their respective constitutions. Therefore, the function of the Charter is to ensure, in the first place, that the European Union, its bodies and its institutions, are constitutionally bound by a catalogue of fundamental rights, which will be applied and enforced by the Court. This catalogue of fundamental rights equally applies to Member States.”16

Von Danwitz en Paraschas zijn, gelet op dit citaat, van mening dat de functie van het Handvest in eerste instantie gelegen is in het binden van de instellingen, organen en instanties van de Europese Unie aan de in het Handvest neergelegde grondrechten.17 Daarnaast worden de lidstaten ook gebonden aan de in het Handvest neergelegde grondrechten als sprake is van de uitvoering van het Unierecht. Hierdoor wordt een uniforme uitleg van het Unierecht bewerkstelligt. De opstellers van het Handvest hebben de werking van het Handvest, in ieder geval wat de lidstaten betreft, willen beperken tot situaties die verband houden met het Unierecht. Uitvoering van het Unierecht dient dus in alle lidstaten hetzelfde te gebeuren.

De grammaticale, historische en teleologische interpretatiemethoden geven niet meer duidelijkheid over de grenzen van het ten uitvoer brengen van het Unierecht dan de jurisprudentie van het Hof van Justitie op dit punt.18 De historische interpretatie laat zien dat de formulering van artikel 51, eerste lid, van het Handvest voor veel discussie heeft gezorgd. De formulering is zeer algemeen. Wel blijkt uit de grammaticale interpretatie en de toelichting op dit artikel dat de zaken die vallen onder de Wachauf-lijn en de ERT-lijn nog immer zijn aan te merken als zaken waarbij het Unierecht ten uitvoer wordt gebracht. De Annibaldi-lijn geeft de ondergrens aan. De teleologische interpretatie laat zien dat het van groot belang is dat alle lidstaten het Unierecht in alle lidstaten gelijk uitleggen. Als een nationale interpretatie de uniformering van het Unierecht in gevaar brengt, zal een zaak vallen onder het ten uitvoer brengen van het Unierecht.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.