De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/5.9.3.5:5.9.3.5 Verplichting tot ambtshalve toepassing van het Europese recht

De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/5.9.3.5

5.9.3.5 Verplichting tot ambtshalve toepassing van het Europese recht

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Bij het Hof van Justitie is meerdere malen de vraag aan de orde geweest in hoeverre een nationale rechter is gehouden om in een nationale procedure het Europese recht ambtshalve toe te passen. Deze rechtspraak is ook relevant in het kader van de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving. Het maakt nogal wat uit of een nationale rechter verplicht is om ambtshalve na te gaan in hoeverre een nationaal besluit in overeenstemming is met de Europese subsidieregelgeving.

Het Europese recht vereist niet dat een nationale rechter de bevoegdheid dient te hebben om het Europese recht ambtshalve toe te passen. Het uitgangspunt is derhalve het beginsel van procedurele autonomie.1 Deze autonomie wordt begrensd door de beginselen van gelijkwaardigheid, effectiviteit en effectieve rechtsbescherming. Uit de arresten Van Schijndel2en Van der Weerd3blijkt dat de nationale rechter verplicht is om het Europese recht ambtshalve toe te passen, in gevallen waarin de nationale rechter ten aanzien van vergelijkbare bepalingen van nationaal recht bevoegd is om tot ambtshalve toepassing over te gaan.4 Het beginsel van gelijkwaardigheid wordt als het ware 'opgerekt'; een nationale bevoegdheid transformeert tot een Europese verplichting.5 Dit betekent dat de verplichting tot ambtshalve toepassing afhankelijk is van het geldende nationale recht. In de Nederlandse situatie betekent dit dat ambtshalve aan Europese bepalingen moet worden getoetst, indien zij zijn gelijk te stellen aan nationale bepalingen van openbare orde.6 Bepalingen van openbare orde naar Nederlands recht zijn bepalingen over de bevoegdheid van de rechter, over de bevoegdheid van bestuursorganen7 en over de ontvankelijkheid van rechtsmiddelen.8 Voor zover in de Europese subsidieregelgeving daarmee vergelijkbare bepalingen zijn neergelegd, dient de nationale rechter deze bepalingen ambtshalve bij de beoordeling van het geschil te betrekken.

Op grond van het doeltreffendheidsbeginsel mag een nationale regel van procesrecht die tot gevolg heeft dat het Eu-recht niet ambtshalve kan worden toegepast, de uitoefening van de aan het Eu-recht ontleende rechten niet praktisch onmogelijk of uiterst moeilijk maken.9 Om te beoordelen of dit het geval is dient de nationale rechter een procedurele rule of reason-toets te verrichten: het belang dat wordt gediend met de beperking van de ambtshalve toetsing zoals de rechten van de verdediging en het goed verloop van de procedure enerzijds moet worden afgewogen tegen het belang van de doorwerking van het Europese recht anderzijds. Aan het beginsel van effectieve rechtsbescherming wordt door het Hof van Justitie niet expliciet getoetst, hoewel het Hof van Justitie wel van belang acht dat partijen zelf daadwerkelijk de mogelijkheid hebben om voor de nationale rechter een op het Europese recht gebaseerde grond aan te voeren.10

In het arrest Heemskerk/Schaap11ging het om de vraag in hoeverre het niet ambtshalve toepassen van Eu-recht wordt gerechtvaardigd door een nationaal verbod van reformatio in peius.

In deze Europese subsidiezaak ging het om een uitvoerrestitutie die was verleend aan het bedrijf Heemskerk en Schaap voor de uitvoer van vaarzen naar Marokko. Het subsidieverstrekkende nationaal uitvoeringsorgaan — het productschap voor Vee en Vlees — besloot deze restituties geheel in te trekken en terug te vorderen, omdat uit controles was gebleken dat het schip waarmee de dieren waren vervoerd te klein was en daarom niet was voldaan aan de Richtlijn nr. 91/628. In de beslissing op bezwaar besloot het productschap de restitutie in te trekken en terug te vorderen voor 62 vaarzen; met dit aantal vaarzen was de capaciteit van het schip overschreden. Heemskerk en Schaap stelden tegen deze beslissing beroep in. Het CBb meende dat deze beslissing op bezwaar waarschijnlijk in strijd was met het Europese recht, nu immers alle dieren te weinig ruimte hadden gehad en dus niet alleen het aantal vaarzen waarmee de capaciteit van het schip was overschreden. De vraag rees of het CBb ambtshalve de rechtsgronden moest aanvullen teneinde het Europese recht effectief te kunnen laten doorwerken dan wel op grond van het nationale verbod van reformatio in peius daarvan mocht worden afgezien.12 Er volgden prejudiciële vragen. De advocaat-generaal Bot was van mening dat de effectieve toepassing van het Europese recht met zich bracht dat desondanks tot ambtshalve toepassing moest worden overgegaan.13 Het Hof van Justitie concludeerde echter dat een Europese bepaling niet ambtshalve behoeft te worden toegepast, wanneer dat ertoe zou leiden dat een in het nationale procesrecht verankerd beginsel van het verbod van reformatio in peius wordt doorbroken. Een dergelijke verplichting zou volgens het Hof niet alleen indruisen tegen het beginsel van eerbiediging van het recht van verweer, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel die ten grondslag liggen aan voormeld verbod, maar zou voor de particulier die beroep heeft ingesteld tegen een voor hem bezwarende handeling, het risico meebrengen dat dit beroep hem in een ongunstiger positie brengt dan die waarin hij zou hebben verkeerd wanneer hij zich ervan had onthouden dit beroep in te stellen.14

De conclusie is dan ook dat het Nederlandse verbod van reformatio in peius ook Europeesrechtelijk aan het ambtshalve aanvullen van de rechtsgronden in de weg mag staan.

Op de hiervoor besproken algemene regel dat het Eu-recht de nationale rechter niet tot ambtshalve toepassing van het Eu-recht dwingt, bestaat een paar uitzonderingen. Ten eerste heeft het Hof van Justitie in een aantal arresten ten aanzien van de artikelen 101 en 102 VWEU (voorheen: de artikelen 81 en 82 EG-verdrag) geoordeeld dat zij van (Europese) openbare orde zijn.15 Deze jurisprudentielijn is niet consistent. Het Hof is namelijk in het latere reeds besproken arrest Van der Weerd op deze lijn teruggekomen, nu het Hof daarin expliciet stelt dat de ambtshalve toepassing van het Eu-recht in het arrest Eco Swiss voortvloeide uit het gelijkwaardigheidsbeginsel.16 Nadere jurisprudentie van het Hof zal duidelijkheid moeten bieden.17 Het Hof heeft zich hoe dan ook nog niet uitgesproken over de vraag in hoeverre bepalingen die zijn neergelegd in de Europese subsidieregelgeving van Europese openbare orde zijn.

In de tweede plaats kan een plicht tot ambtshalve toepassing van het EUrecht soms voortvloeien uit het materiële Eu-recht.18 Het Hof van Justitie acht een dergelijke plicht aanwezig in het kader van de Europese consumentenrichtlijnen.19 Deze rechtspraak vindt zijn oorsprong in de door deze richtlijnen gegarandeerde consumentenbescherming en de feitelijk bestaande ongelijkheid tussen verkopers en consumenten.20 Deze ongelijkheid kan volgens het Hof van Justitie alleen worden opgeheven indien de nationale rechter de consumentenrichtlijnen ambtshalve toepast.21 Buiten het Europese consumentenrecht is een dergelijke verplichting tot ambtshalve toepassing (nog) niet door het Hof van Justitie aangenomen.22

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.