De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/5.7.8.1:5.7.8.1 Onderscheid directe en indirecte toepassing

De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/5.7.8.1

5.7.8.1 Onderscheid directe en indirecte toepassing

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Wanneer een eindontvanger van een Europese subsidie wordt geconfronteerd met een besluit van een nationaal uitvoeringsorgaan waarin de Europese subsidie wordt ingetrokken en teruggevorderd, dan wel een administratieve sanctie, wordt in daarop volgende gerechtelijke procedures nogal eens een beroep gedaan op de beginselen van rechtszekerheid en vertrouwen.

Dergelijke beroepen waren aan de orde in Nederlandse zaken die uiteindelijk hebben geleid tot het EsF-arrest.1In de zaak Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant ging het bijvoorbeeld om de situatie dat de Europese subsidie reeds was vastgesteld door het nationaal uitvoeringsorgaan, maar toch tot intrekking en terugvordering werd overgegaan.2 In de procedure bleek dat het nationaal uitvoeringsorgaan de projectadministratie niet had gecontroleerd, alvorens tot vaststelling van de Europese subsidie over te gaan. Naar Nederlands recht kan in dat geval de subsidievaststelling niet worden ingetrokken, omdat het nationaal uitvoeringsorgaan van de onregelmatigheden in de projectadministratie op de hoogte had kunnen zijn, wanneer deze was gecontroleerd voordat de subsidie werd vastgesteld.3 Met de subsidievaststelling mag de ontvanger van de subsidie erop vertrouwen dat de projectadministratie in orde is bevonden en op die conclusie niet wordt teruggekomen.

Nationale rechters worden in dat geval geconfronteerd met de vraag hoe deze beginselen moeten worden uitgelegd. Het gaat immers om Europese subsidies. Zoals reeds in hoofdstuk 3 besproken interpreteert het Hof van Justitie het Europese vertrouwensbeginsel erg restrictief.4 De beginselen van rechtszekerheid en vertrouwen die ten grondslag liggen aan het Nederlandse subsidierecht bieden veel meer bescherming aan de subsidieontvanger.5 Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie wordt afgeleid dat om de vraag te beantwoorden welke uitleg van de beginselen van rechtszekerheid en vertrouwen moet worden toegepast, doorslaggevend is of sprake is van directe dan wel indirecte toepassing van het Eu-recht.6 Deze doctrine is in de Nederlandse literatuur ontwikkeld, maar gebaseerd op het in hoofdstuk 4 besproken Duitse onderscheid tussen 'unmittelbare direkte Vollzug' en 'mittelbare direkte Vollzug'.7 Van directe toepassing is sprake wanneer een bevoegdheid die een nationaal uitvoeringsorgaan op grond van een Europese verordening moet toepassen, geheel is geëuropeaniseerd.8 Er is sprake van een gemeenschappelijke Europese regeling9 wat betreft het opleggen van sancties, de onverschuldigdheid van betaalde Europese subsidies en de terugvordering daarvan en gevallen waarin van sancties en terugvordering kan worden afgezien.10 Deze regeling leent zich voor directe toepassing door het naar nationaal recht bevoegde nationaal uitvoeringsorgaan; er bestaat geen ruimte voor de toepassing van nationaal recht. In dat geval is voor toepassing van een nationale uitleg van de beginselen van rechtszekerheid en vertrouwen geen ruimte.11

Van indirecte toepassing is sprake indien in de Europese subsidieverordeningen een gemeenschappelijk stelsel van maatregelen en sancties ontbreekt. Volstaan wordt met een terugvorderingsverplichting voor de lidstaten indien zich onregelmatigheden voordoen. In dat geval wordt de terugvordering en het opleggen van administratieve sancties beheerst door het nationale recht. Een voorbeeld van een dergelijke bepaling biedt artikel 8 van de voormalige Europese landbouwsubsidieverordening nr. 729/70: de lidstaten treffen overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen de nodige maatregelen om onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen, en om de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren middelen terug te vorderen.12 In hoofdstuk 4 is uitgebreid besproken dat het Hof van Justitie ten aanzien van voormeld artikel 8 in het arrest Deutsche Milchkontor heeft bepaald dat de terugvordering van Europese subsidies — bij gebrek aan gemeenschappelijke Europese regels — wordt beheerst door het nationale recht.13 In dat geval was het vaste jurisprudentie dat ruimte bestond voor toepassing van een — weliswaar door het Eu-recht ingekaderde — nationale uitleg van de beginselen van rechtszekerheid en vertrouwen. Na de wijzing van het EsF-arrest is het de vraag in hoeverre deze jurisprudentielijn nog onverkort geldt.14 Hierop wordt in paragraaf 5.7.8.3 en verder ingegaan.

Van belang is dat de grens tussen directe en indirecte toepassing geen statische is.15 Voor de Europese landbouwsubsidies geldt dat doorgaans al lang geen sprake meer is van indirecte toepassing, maar dat in vrijwel iedere Commissieverordening gemeenschappelijke regels over terugvordering en sancties zijn neergelegd. Het komt ook voor dat de Europese subsidieverordeningen een mix van directe en indirecte toepassing laten zien.

Dit geldt bijvoorbeeld voor de ELFPO-subsidies. In de Commissieverordening nr. 1975/2006 is een gemeenschappelijk stelsel van maatregelen en sancties neergelegd. In de Verordening nr. 1698/2005 is echter in het kader van de intrekking en terugvordering van Europese subsidies omdat niet is voldaan aan de verplichting dat een investering gedurende vijf jaren geen verandering mag ondergaan, bepaald dat de terugvordering wordt beheerst door artikel 33 van de Verordening nr. 1290/ 2005.16 De Commissieverordening nr. 1975/2006 is dus niet van toepassing op deze terugvorderingen. In artikel 33 van de Verordening nr. 1290/2005 is alleen maar bepaald dat de lidstaten de financiële correcties toepassen die uit ontdekte onregelmatigheden en nalatigheden voortvloeien, door de betrokken communautaire financiering volledig of gedeeltelijk in te trekken. Dit lijkt meer te duiden op een vorm van indirecte toepassing.

Indien een gemeenschappelijk stelsel van sancties en maatregelen bestaat, betekent dat niet dat helemaal geen ruimte bestaat voor toepassing van het nationale recht. Indien in een Commissieverordening exact is geregeld welke Europese subsidies onverschuldigd zijn betaald en moeten worden teruggevorderd, wordt de procedure voor de daadwerkelijke terugvordering nog steeds beheerst door het nationale recht.17

Omdat de doctrine van directe en indirecte toepassing in de Nederlandse literatuur alleen wordt gebruikt voor de beoordeling of ruimte bestaat voor een nationale uitleg van de beginselen van rechtszekerheid en vertrouwen, heb ik ervoor gekozen deze doctrine niet in hoofdstuk 4 te bespreken. Ik zie echter niet in waarom deze doctrine, net als het Duitse onderscheid tussen 'unmittelbare direkte Vollzug' en 'mittelbare direkte Vollzug' niet breder toepasbaar zou zijn. Toepassing van deze doctrine op hetgeen in hoofdstuk 4 is besproken18 komt erop neer dat indien geen gemeenschappelijke Europese regels bestaan, sprake is van indirecte toepassing. Zodra sprake is van een gemeenschappelijke Europese regeling en de uitvoering primair wordt beheerst door het Europese recht, kan de bepaling door een nationaal uitvoeringsorgaan direct worden toegepast.19

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.