11.3.2 Toezeggingen

Eenzijdige, gerichte overheidstoezeggingen worden in het bestuursrecht en het civiele recht gekenmerkt als concrete, ongeclausuleerde en resultaatgerichte uitlatingen waarin een overheid een bepaalde aanwending van haar bevoegdheden in het vooruitzicht stelt. 1 Te denken valt aan de belofte tot goedkeuring van een vergunningaanvraag of het voorleggen van een bestemmingsplan aan de gemeenteraad.

De toezegging staat juridisch gezien zowel in verbinding met de bevoegdhedenovereenkomst als met inlichtingen. Een toezegging (tot inspanning) kan schriftelijk zijn vastgelegd in een bevoegdhedenovereenkomst en een onjuiste of ongeldige toezegging kan weliswaar niet worden aangemerkt als een rechtshandeling die tot nakoming verplicht, maar kan onder omstandigheden wel leiden tot overheidsaansprakelijkheid voor onjuiste of onvolledige inlichtingen.

Het kwalificeren van een uitlating als een toezegging vindt bij de bestuursrechter en civiele rechter op grond van dezelfde maatstaven plaats.2 Vereist is dat de overheid heeft beloofd gebruik te maken van haar bevoegdheden en een concreet eindresultaat in het vooruitzicht heeft gesteld. Bij het aanleggen van die maatstaf blijkt vaak dat een uitlating waarmee de overheid zich tot een concrete uitkomst heeft willen binden ontbreekt.3

In algemene zin kan worden opgemerkt dat het begrip toezegging in het civiele recht een ‘breder inhoudelijk bereik’ heeft dan in het bestuursrecht. Waar in het bestuursrecht een toezegging altijd ziet op de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden (primair: besluiten nemen) en de figuur van de toezegging een plaats heeft binnen de toepassing van het vertrouwensbeginsel, kunnen overheidstoezeggingen in het civiele recht ook zien op andere overheidshandelingen zoals feitelijke handelingen, niet-appellabele besluiten en overeenkomsten.

Een belangrijk verschil tussen het bestuursrecht en het civiele recht bestaat in het rechtskarakter dat aan een toezegging wordt gegeven. Op basis van het systeem van de wet, de rechtspraak en de rechtsliteratuur heb ik aangenomen dat de overheidstoezegging die ik in dit onderzoek analyseer als een rechtshandeling moet worden aangemerkt. 4 De focus op het rechtsgevolg van een toezegging kent het bestuursrecht niet. Het rechtskarakter van een toezegging krijgt – gelet op de centrale rol van ‘het besluit’ als (enige) bron van overheidshandelen met rechtsgevolg – in het bestuursrecht nauwelijks aandacht. Een toezegging heeft slechts gevolgen binnen het kader van een beroep op het vertrouwensbeginsel. 5

Uit de huidige rechtspraak en literatuur blijkt volgens mij genoegzaam dat beide rechters uitgaan van gebondenheid van overheden aan toezeggingen. 10 Dat uitgangspunt raakt echter vaak ondergesneeuwd door de algemene belangen waarop een overheid zich kan beroepen en de bijzondere positie die zij inneemt in het maatschappelijk verkeer. In het bestuursrecht lost die gebondenheid dan vaak op in een belangenafweging, terwijl in het civiele recht een beroep op redelijkheid en billijkheid of onvoorziene omstandigheden roet in het eten van een nakomingsvordering gooit. Een succesvol beroep door een overheid op de derogerende werking van redelijkheid en billijkheid of onvoorziene omstandigheden is echter een stuk lastiger dan het motiveren dat een nadere belangenafweging van stap 3 aan nakoming van een toezegging in de weg staat. De uitkomst van een belangenafweging kan hetzelfde zijn als een beroep op redelijkheid en billijkheid of onvoorziene omstandigheden, maar dat is zeker niet per definitie het geval. 11