5.5.1.a Artikel 41 van het Handvest

De tekst van artikel 41 van het Handvest is duidelijk.10 Artikel 41 van het Handvest is alleen gericht op de relatie van eenieder tot de instellingen, organen en instanties van de Unie. Dit blijkt uit het eerste lid van dit artikel en uit de redactie van het derde en vierde lid. Tekstueel bestaat er geen twijfel over dat artikel 41 van het Handvest niet is gericht tot de lidstaten. Zoals A-G Bobek betoogt, moeten er dan wel uiterst sterke argumenten zijn om een dergelijke duidelijke en recente bron van primair recht via de rechtspraak te herschrijven.11 Mij overtuigt in dat kader de link die A-G Mengozzi legt met artikel 51 van het Handvest niet. Artikel 51, eerste lid, van het Handvest regelt dat de bepalingen van dit Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen, tot de lidstaten. De tekst van artikel 51 van het Handvest biedt de ruimte om artikel 41 van het Handvest zich te laten richten tot de lidstaten. Daar kan echter tegenin worden gebracht dat artikel 51 alleen in algemene bewoordingen aangeeft dat het Handvest tot de lidstaten kan zijn gericht. Daarmee wordt niet uitgesloten dat uitzonderingen daarop mogelijk zijn. Ook A-G Bobek ziet geen strijdigheid met artikel 51 van het Handvest, maar ziet artikel 41 van het Handvest als een lex specialis op de algemene definitie van het toepassingsgebied van het Handvest, zoals neergelegd in artikel 51, eerste lid, van het Handvest. A-G Bobek merkt hierbij op dat het beslist niet ongebruikelijk is naast een algemene regel meer specifieke bepalingen met een eigen werkingssfeer te definiëren.12

Ook de andere leden van artikel 41 van het Handvest bevestigen mijns inziens dat dit artikel de lidstaten niet bindt. Zo bepaalt artikel 41, derde lid, van het Handvest dat eenieder het recht heeft op vergoeding door de Unie van de schade die door haar instellingen of door haar personeelsleden in de uitoefening van hun functie is veroorzaakt, overeenkomstig de algemene beginselen die de rechtsstelsels der lidstaten gemeen hebben. Volgens de toelichting bij het Handvest is dit lid gebaseerd op artikel 340 van het VEU. Artikel 340 van het VEU regelt de contractuele aansprakelijkheid van de Unie. De tekst van artikel 41, derde lid, van het Handvest ziet expliciet op de organen, instellingen en instanties van de Unie. Ook de toelichting en de verwijzing naar artikel 340 van het VWEU geven duidelijk aan dat dit lid alleen voor de Unie is bedoeld. Het binden van de lidstaten aan artikel 41 van het Handvest zou een aansprakelijkheid voor de lidstaten creëren, gebaseerd op artikel 340 van het VWEU. Een dergelijke aansprakelijkheid creëren kan niet de bedoeling zijn en pleit tegen het van toepassing achten van artikel 41 van het Handvest op de lidstaten.

Zo ook de redactie van artikel 41, vierde lid, van het Handvest. Het vierde lid bepaalt dat eenieder zich in een van de talen van de Verdragen kan wenden tot de instellingen van de Unie en in die taal antwoord moet krijgen. Volgens de toelichting bij dit vierde lid, waarborgen de artikelen 20, tweede lid, onder d, en 25 van het VWEU dit recht. In artikel 20, tweede lid, onder d, van het VWEU staat dit recht in dezelfde bewoordingen genoemd en in artikel 25 van het VWEU is geregeld dat in aanvulling op artikel 20 de Raad rechten kan vaststellen na goedkeuring van het Europees Parlement. Ik zie niet in hoe dit artikel van toepassing is op de bestuursorganen van de lidstaten en wat daarvan het nut zou zijn. Het gevolg zou zijn dat in Nederland iedereen in alle talen van de verdragen zou moeten kunnen procederen. Maar het kan, gelet op de redenering van het Hof van Justitie, toch niet zo zijn dat artikel 41, eerste en tweede lid, van het Handvest van toepassing is op de lidstaten en het derde en vierde lid van dit artikel niet? Immers alle leden van artikel 41 zijn blijkens de tekst geschreven voor de organen, instellingen en instanties van de Unie.

De toelichting bij artikel 41 van het Handvest verwijst naar een zevental arresten van het Hof van Justitie en het Gerecht.14 Zes van die arresten betreffen organen, instellingen en instanties van de Unie. Slechts één zaak niet (de zaak Heylens).15 Hierdoor lijkt de toelichting op het eerste gezicht ruimte te geven voor toepassing van artikel 41 van het Handvest op de lidstaten, maar dat is onjuist. De zaak Heylens betrof de vraag of een nationale regeling van een lidstaat in strijd was met Unierecht. De toelichting bij artikel 41 van het Handvest verwijst naar de zaken Burban, Nölle en New Europe Consulting voor de onderbouwing van het door het Hof van Justitie erkende algemene beginsel van behoorlijk bestuur. Vervolgens verwijst de toelichting voor de formulering van het beginsel van behoorlijk bestuur naar de zaken Heylens, Orkem, TU München, Lisrestal en Nölle. Uit de verwijzing naar de zaak Heylens is daarom niet de conclusie te trekken dat artikel 41 van het Handvest ook van toepassing is op bestuursorganen van de lidstaten.

De Commissie besteedt in het jaarlijkse verslag over de toepassing van het Handvest van de grondrechten van 2014 aandacht aan deze zaken.17 De Commissie constateert in dit verslag dat in de zaken Mukarubega en Boudjlida het Hof van Justitie de eerdere rechtspraak heeft herhaald, dat artikel 41 van het Handvest niet aan de lidstaten is gericht en dat artikel 41 van het Handvest daarom niet van toepassing is. In 2015 voegt de Commissie hieraan nog verwijzingen toe naar zaken over het in het Unierecht geregelde mededingingsrecht.18 In de verslagen over de jaren 2014 tot en met 2018 verwijst de Commissie bij artikel 41 alleen naar procedures betreffende de organen, instellingen en instanties van de Unie. De verslagen van de Commissie geven daarmee geen andere aanwijzing dan dat dit artikel alleen is gericht aan de organen, instellingen en instanties van de Unie.

Ook de plaats die artikel 41 in het Handvest heeft gekregen, levert een argument op voor het standpunt dat artikel 41 van het Handvest de lidstaten niet bindt. Artikel 41 is onderdeel van titel V van het Handvest en deze titel bevat een aantal bepalingen die de belangrijkste rechten van burgers betreffen wanneer zij rechtstreeks te maken krijgen met de organen, instellingen en instanties van de Unie (kiesrecht voor het Europees Parlement, Europese ombudsman, recht van petitie ten aanzien van het Europese parlement, vrij verkeer en verblijf).19

Gelet op de expliciete tekst van artikel 41 van het Handvest, de toelichting bij dit artikel, de verslagen van de Commissie en de plaats van dit artikel in het Handvest, concludeer ik dat artikel 41 van het Handvest niet van toepassing is op nationale geschillen.20 Bij mijn onderzoek ga ik daarvan uit. Wellicht heeft het Hof van Justitie dit zelf ook ingezien nu het juist in de meest recente zaken artikel 41 van het Handvest niet op de lidstaten van toepassing verklaart.21