4.2.4.1 Algemeen

Dat Europese verordeningen ingevolge artikel 288 VWEU rechtstreeks toepasselijk zijn in de lidstaten, betekent niet dat al hun bepalingen rechtstreekse werking hebben.1 Niet elke bepaling kan door nationale uitvoeringsorganen bij het nemen van besluiten of door nationale rechters bij de toetsing daarvan worden toegepast, zonder dat is voorzien in nationale uitvoeringsmaatregelen. Hoewel het Hof van Justitie er eerst van uit leek te gaan dat rechtstreekse toepasselijkheid hetzelfde betekent als rechtstreekse werking,2 overweegt het Hof van Justitie in latere arresten dat bepalingen uit Europese verordeningen wegens de aard van de verordening en haar functie in het systeem van de bronnen van het Europese recht in het algemeen rechtstreekse werking hebben zonder dat de nationale instanties uitvoeringsmaatregelen hoeven vast te stellen.3 In het algemeen, omdat het Hof van Justitie vervolgens overweegt dat voor sommige van hun bepalingen uitvoeringsmaatregelen van de lidstaten noodzakelijk zijn. Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie blijkt dat in dat kader doorslaggevend is of nationale uitvoeringsorganen beoordelingsmarge hebben bij de uitvoering van een bepaling.4 Indien deze beoordelingsmarge ontbreekt, moeten zij deze bepaling rechtstreeks toepassen. In dat kader doet niet ter zake of de desbetreffende bepaling aan een particulier een recht toekent dan wel een verplichting oplegt.5

Het vorenstaande roept de vraag op of er wel een verschil bestaat tussen 'rechtstreeks toepasselijk' en 'rechtstreekse werking'. Hierover is in de literatuur zeer veel gediscussieerd.6 Zo heeft Winter over het onderscheid geschreven dat rechtstreekse toepasselijkheid inhoudt dat een bepaling van een Europese verordening automatisch deel uitmaakt van het recht van de lidstaten en rechtstreekse werking ziet op het vermogen van bepalingen uit Europese verordeningen om rechten voor particulieren te creëren.7 Bij deze definiëring bestaat inderdaad onderscheid tussen de begrippen rechtstreekse werking en rechtstreeks toepasselijk. Het is immers goed mogelijk dat een bepaling weliswaar automatisch deel uitmaakt van het recht van de lidstaten, maar geen rechten voor particulieren creëert. Denk bijvoorbeeld aan bepalingen in Europese verordeningen die verplichtingen aan particulieren opleggen. Zoals besproken wordt in dit onderzoek aangesloten bij een ruimer begrip van rechtstreekse werking.8 Van rechtstreekse werking is sprake indien een bepaling zich ervoor leent om door de nationale rechter en nationale uitvoeringsorganen direct te worden toegepast. Dit ruime begrip van rechtstreekse werking is niet beperkt tot bepalingen die rechten toekennen aan particulieren. Indien van dit ruime begrip van rechtstreekse werking wordt uitgegaan, valt het onderscheid tussen rechtstreeks toepasselijk en rechtstreekse werking weg.9 De hiervoor besproken jurisprudentie van het Hof van Justitie bevestigt dit. Ik zie niet in dat een bepaling die geen rechtstreekse werking heeft omdat nationale uitvoeringsmaatregelen noodzakelijk zijn, wel rechtstreeks toepasselijk zou kunnen zijn. In dat verband verwijs ik naar de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak SGS Belgium.10Onder punt 30 schrijft zij het volgende:

Volgens Kokott dient eenvoudigweg te worden vastgesteld, of een belastende overheidsmaatregel ten aanzien van een onderneming rechtstreeks op een bepaling van die verordening kan worden gebaseerd. Ook voor dit onderzoek is het onderscheid tussen rechtstreekse werking en rechtstreekse toepasselijkheid niet van wezenlijk belang; cruciale vraag is of voor de uitvoering van bepalingen uit Europese verordeningen nationale uitvoeringsmaatregelen noodzakelijk zijn. Er bestaat echter een aantal argumenten om in dit onderzoek het begrip 'rechtstreeks toepasselijk' te hanteren, indien wordt gesproken over de vraag in hoeverre een nationaal uitvoeringsorgaan zich in de nationale subsidieverhouding direct kan baseren op een bepaling neergelegd in een Europese subsidieverordening. Allereerst benadrukt dit begrip dat het in dit onderzoek gaat om de toepassing van Europese subsidieverordeningen door nationale uitvoeringsorganen. Ten tweede heeft het begrip 'rechtstreekse werking' de connotatie dat dergelijke bepalingen niet ten laste van particulieren kunnen worden ingeroepen.12 Omdat verordeningen rechtstreeks toepasselijk zijn, kunnen daarin neergelegde rechtstreeks werkende bepalingen juist wel ten laste van particulieren worden ingeroepen.13 In het vervolg van dit hoofdstuk wordt dan ook zoveel mogelijk de term 'rechtstreeks toepasselijk' gebruikt.14

De conclusie is dan ook dat bepalingen uit Europese verordeningen in het algemeen rechtstreeks toepasselijk zijn, maar ook vaak nationale uitvoeringsmaatregelen vergen. Dit beeld wordt bevestigd in Europese subsidieverordeningen met name op het terrein van de structuurfondsen. Veel bepalingen houden een beoordelingsmarge in voor de lidstaten, terwijl over veel aspecten van de uitvoering, zoals de selectie van projecten, in het geheel geen gemeenschappelijke Europese regels bestaan. In de nu volgende paragrafen bespreek ik de vraag welke soort bepalingen in de Europese subsidieverordeningen wel rechtstreeks toepasselijk zijn.