5.6.4.1 Aankondiging van wetgeving bij persbericht

Wetgeving wordt dikwijls aangekondigd bij persbericht. De berichtgeving vindt – zeker als het gaat om reparatiewetgeving – vaak al plaats voordat het wetsvoorstel voor advies naar de Raad van State wordt gezonden. Het laatste moment waarop wetgeving bij besluit of persbericht wordt aangekondigd, is in beginsel de indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer.

In de Notitie TWK wordt over de rol van het persbericht het volgende opgemerkt:1

Het feit dat een wet volgens de staatssecretaris zou mogen terugwerken tot het moment waarop hij werd aangekondigd impliceert dat de wet vanaf het moment van aankondiging volledig voorzienbaar was. Bij de gedachte dat betrokkenen vanaf het moment van aankondiging van een wetsvoorstel niet meer mogen vertrouwen op het voortbestaan van de op dat moment geldende regeling wordt in de Notitie TWK terecht een kanttekening geplaatst. Het komt immers regelmatig voor dat de uiteindelijke tekst van het wetsvoorstel die in het Staatblad wordt geplaatst, afwijkt van de oorspronkelijk ingediende tekst. Langereis merkt op:2

Ook Popelier wijst erop dat een belastingplichtige niet vooruit kan lopen op de afloop van wetgevende besluitvorming, nu er gedurende het wetgevingsproces nog wijzigingen in kunnen worden aangebracht. Een wetsvoorstel dat nog niet is aangenomen door de Eerste Kamer leidt volgens haar eerder tot immobilisme.3 Peeters spreekt over een ‘verdachte periode’ waarin het rechtssubject als het ware zekerheid over de onzekerheid verkrijgt.4

Indien de regering door middel van een persbericht aankondigt dat een regel wordt aangepast, zouden betrokkenen er naar mijn mening op mogen rekenen dat de in het persbericht opgenomen plannen worden doorgevoerd. Een persbericht vormt immers een extra medium voor de overheid om belastingplichtigen te informeren. Indien de wetgever ná het verschijnen van het persbericht desondanks aanpassingen aanbrengt in het wetsvoorstel, dient hij de gevolgen van die aanpassingen opnieuw te toetsen aan de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid (par. 9.5.1). Vereist is evenwel dat de inhoud van het persbericht voldoende duidelijk is, zodat betrokkenen aan de hand van het persbericht weloverwogen beslissingen kunnen nemen. In de voor het Hof van Justitie EG gevoerde zaak Stichting Goed Wonen was de status van het persbericht in geschil. Het Hof van Justitie EG oordeelde als volgt:5

Uit dit arrest volgt dat een persbericht alleen leidt tot een beëindiging van bestaande verwachtingen indien het aan de volgende eisen voldoet. Ten eerste dient het persbericht een gebruikelijk medium te zijn. Ten tweede moeten economisch handelende subjecten kunnen begrijpen welke gevolgen de aangekondigde wetswijziging heeft voor de transacties die zij zullen verrichten. Om de tweede door het Hof van Justitie EG geformuleerde eis te kunnen bereiken, dient uit het persbericht te blijken:

Het eerste vereiste houdt in dat duidelijk moet zijn welke werkingsregel is beoogd en op welk moment de werking zal aanvangen. Ook als het wetsvoorstel volgens de hoofdregel met onmiddellijke werking zal worden ingevoerd, moet dus de beoogde inwerkingtredingsdatum bekend worden gemaakt.

Met name het tweede vereiste, dat de inhoud van de wetswijziging duidelijk behoort te zijn, is aan kritiek onderhevig.6 Van der Burg wijst erop dat een persbericht wel zeer uitvoerig moet zijn om de kenbaarheid van de voorgenomen belastingmaatregelen te verzekeren, doch dat het niet geoorloofd is de volledige tekst van het door de ministerraad geaccordeerde wetsvoorstel te publiceren.7

Het derde vereiste bewerkstelligt dat ‘bestaande toestanden’ op het moment dat de wetswijziging bekend wordt gemaakt, kunnen overzien wat voor hen de gevolgen zullen zijn.

Hoewel het tweede en derde vereiste in het stadium van het persbericht moeilijk toepasbaar kunnen zijn, acht ik het persbericht in beginsel een goed middel om gerechtvaardigde verwachtingen op het voortbestaan van de oude situatie te beëindigen.8 Indien de regering de drie genoemde vereisten zorgvuldig heeft toegepast, dienen belastingplichtigen zich naar mijn mening vanaf het verschijnen van het persbericht te realiseren dat een wetswijziging wordt doorgevoerd. Van hen kan aldus worden verwacht dat zij hun beslissingen afstemmen op de voorgestelde regeling. De voorzienbaarheidsfactor bedraagt voor zowel particulieren als ondernemers en rechtspersonen 5. Als blijkt dat de inhoud van het persbericht niet voldoende of niet juist is geweest, hebben belastingplichtigen – achteraf bezien – inefficiënt gehandeld. Zij hebben dan ten onrechte vertrouwd op de overheid. Aan dit aspect besteed ik in par. 9.5 nader aandacht.

Met name indien een arrest van het Hof van Justitie EG of de Hoge Raad dient te worden ‘gerepareerd’, kondigt de regering dikwijls aan dat reparatiewetgeving op komst is, zonder daarbij te voldoen aan de drie vereisten die hiervoor zijn vermeld. Zo stuurde de staatssecretaris van Financiën op 13 december 2002 een brief naar de Tweede Kamer waarin hij meedeelde dat wetgeving werd voorbereid die de gevolgen van het arrest van 24 mei 2002 (aankoopkosten deelneming) met terugwerkende kracht zou moeten herstellen.9 Uiteindelijk is het desbetreffende wetsvoorstel op 24 december 2003 bij de Tweede Kamer ingediend.10 Naast het feit dat niet aan de drie vereisten is voldaan, heeft de wetgeving in deze situatie ook lang op zich laten wachten, hetgeen de beschermenswaardigheid van verwachtingen doet toenemen (zie ook par. 5.5 en 5.7.2). Ingeval de regering afwijkt van de drie vereisten en voorts lang niets van zich laat horen, dient de voorzienbaarheidsfactor van 5 naar beneden te worden bijgesteld.