1.4 Onrust rond het strafrecht

De hierboven geschetste ontwikkelingen in beleid en wetgeving kunnen niet los worden gezien van de politieke en maatschappelijke onrust rond strafrecht en strafrechtspleging. De laatste decennia staat het feitelijke functioneren van het strafrecht regelmatig en op verschillende manieren ter discussie. In strafrechtelijke kringen is de discussie over het tanende publieke vertrouwen daarin, over het gezag van de strafrechter en de legitimiteit van de strafrechtspleging opgelaaid (vgl. De Jong, 2012). Recente reorganisaties van de politie, het OM en de rechtspraak waren steeds het gevolg van politieke en soms publieke ontevredenheid met het functioneren van deze organisaties (Lindeman, 2012; Muller & Cleiren, 2013; Salet, 2016). Vooral een behoefte aan meer slagvaardigheid en centralisatie gaf de aanleiding tot het van start gaan van de Nationale Politie in 2013 (Terpstra e.a., 2016). Volgens Muller en Cleiren (2013) paste ‘de veelal informele gang van zaken’ binnen OM en rechtspraak niet meer bij de ervaren noodzaak ‘tot het afleggen van verantwoordelijkheid en de wens tot transparantie’ (p. 480) en werd het werk van OM en zittende magistratuur tevens meer in organisatie en regels vastgelegd om tegemoet te komen aan de ‘verwachtingen en wensen van de maatschappij’ (p. 479). Ook vormden enkele incidenten of ‘crises’ in de afgelopen decennia aanleiding voor het inzetten van reorganisaties, ‘verandertrajecten’ en de invoering van ‘interne regelingen’ binnen politie en rechterlijke macht (Lindeman, 2012; Muller & Cleiren, 2013; Salet, 2016).

De vraag komt op hoe de ontevredenheid over het functioneren van het strafrecht in opvattingen van politiemensen, officieren van justitie en rechters over strafrecht worden weerspiegeld. In deze paragraaf wordt hierop nader ingegaan, waarbij de discussie voor een deel door politiemensen en magistraten blijkt te worden aangewakkerd. Opnieuw aanleiding systematisch aandacht te besteden aan de vraag hoe door politiemensen, officieren van justitie en rechters zelf over het functioneren van het strafrecht wordt gedacht.

In 1996 concludeerde de parlementaire enquêtecommissie die de IRT-affaire onderzocht, dat sprake was van een crisis in de opsporing (Enquête Commissie Opsporingsmethoden, 1996). De conclusies van de enquêtecommissie leidden onder meer tot herziening en wettelijke regulering van de bijzondere opsporing (Kop, 2012; Lindeman, 2012; Salet, 2016). Enkele jaren later leidde de Schiedammer parkmoord een tweede crisis voor het strafrecht in. Uit de evaluatie van de Commissie Posthumus (2005) bleek dat er in deze zaak vanaf de eerste dag ernstige fouten zijn gemaakt door politie, justitie en deskundigen. Ook andere geruchtmakende zaken, zoals de Puttense moordzaak en de zaak-Lucia de B., wezen op belangrijke fouten in het werk van de politie, de officier van justitie en de rechter (Van Koppen, 2011: 12-13).1 Een derde ‘crisis’ is minder duidelijk aanwijsbaar, omdat er geen sprake is van een ‘impactmoment’ (Lindeman, 2012: 213). Hierna wordt er kort op ingegaan.

Regelmatig komt het gebrek aan effectiviteit van de opsporing naar voren. De politie heeft een groot deel van de aangeleverde zaken op de plank liggen en kan ze niet allemaal oppakken. Ook binnen het OM nemen veel zaken veel tijd in beslag of worden geseponeerd (vgl. Lindeman, 2012; Algemene Rekenkamer, 2012). Opmerkelijk is dat eind 2010 Stoffel Heijsman, voorzitter van de Board Opsporing van de toenmalige Raad van Korpschefs, een ‘noodkreet’ uitte in NRC Handelsblad (Wittenberg, 2010). Er zou volgens hem sprake zijn van een ‘dreigende crisis in de opsporing’. De politie lost te weinig misdrijven op en het opsporingsbeleid moet effectiever, zo meende Heijsman. Ook stelde hij dat het op den duur niet acceptabel is dat minder dan één op de vier geregistreerde misdrijven wordt opgelost, te meer omdat slachtoffers maar bij één op de drie misdrijven aangifte doen. Bijna een derde deel van de aangiften die nader onderzoek rechtvaardigen, blijven volgens Heijsman op de plank liggen. Te veel criminele organisaties kunnen daardoor ongestraft hun gang gaan en volgens hem zijn door deze gebrekkige effectiviteit, geloofwaardigheid en legitimiteit van de politie in het geding.

De ‘noodkreet’ van Heijsman had voornamelijk betrekking op een effectiviteitstekort. Er zijn daders van misdrijven die niet (succesvol) worden vervolgd, omdat politie en OM worden geconfronteerd met meer zaken dan ze aankunnen. De Algemene Rekenkamer constateerde in het rapport Prestaties in de strafrechtsketen: ‘Met name de politie en het OM worden geconfronteerd met meer zaken dan ze aankunnen; daarom moeten ze een selectie aanbrengen in het aantal te behandelen zaken. We constateren dat de capaciteit niet optimaal wordt benut.’ (2012: 9) In het rapport Handelen naar waarheid (Huisman e.a., 2016) wordt gesteld dat in de opsporing vakmanschap en kennis te vaak ontbreken. Niet alleen beschouwen de onderzoekers kwaliteitsproblemen in de opsporing als een belangrijke bedreiging voor de effectiviteit, dit geldt ook voor de legitimiteit van het strafrechtsysteem: de kans op falen neemt toe, ‘met in het uiterste geval niet-ontvankelijkheid of dwaling tot gevolg’ (2016: 87). In de opsporing gaat het de auteurs zowel om de gebrekkige wijze waarop ‘elementaire handelingen’ worden verricht, als om onvoldoende kwaliteit van schriftelijk werk (zoals het opmaken van een proces-verbaal):

Hier en daar zou controle of meelezen van processen-verbaal wel plaatsvinden, maar interne kwaliteitscontrole op schriftelijk werk heeft volgens de onderzoekers geen vaste plaats meer in de opsporing (2016: 19). Hoewel het OM hier en daar wel ondersteuning biedt, wordt binnen de politie eveneens ervaren dat officieren van justitie onderling sterk verschillende eisen stellen aan processen-verbaal. Uitvoerenden zouden het proces-verbaal mede daardoor te vaak zien als een administratieve last in plaats van als onderdeel van hun vakmanschap (vgl. Kort & Terpstra, 2015). Uiteindelijk moet op aangeven van het OM veel werk opnieuw worden gedaan door de politie, vanwege incomplete en incorrecte processen-verbaal.

Ook wordt in Handelen naar waarheid gesteld dat de strafrechtelijke afdoening te vaak mager zou afsteken tegen de inspanningen die er ‘in de hele strafrechtsketen’ aan vooraf zijn gegaan. Dit zou volgens de onderzoekers ‘ongerustheid’ moeten opwekken bij verantwoordelijke bestuurders en professionals in de strafrechtspleging. Het probleem is volgens hen dat onderzoek en vervolging lange doorlooptijden kennen en soms eindigen met ‘een verwaterde strafmaat’ (2016: 91). Ook zou een bredere toepassing van buitengerechtelijke afdoening bij de rechtspraak en in de politiek vooralsnog op bezwaren stuiten, hoewel dit volgens de onderzoekers minder recherchecapaciteit vergt en een tijdrovende rechtsgang vermijdt. Er zou daarnaast onvoldoende oog zijn voor achterliggende maatschappelijke doelstellingen en onevenredig veel aandacht uitgaan naar output in de vorm van onderzochte, vervolgde en afgehandelde zaken (ibidem). Opmerkelijk in dit verband is de constatering dat een belangrijk deel van de aangiften en meldingen bij de politie betrekking heeft op ‘kwetsbare mensen en patiënten’, en niet op ‘criminelen’ (Felser, Nas & Van Oosten, 2017: 28). Daarbij lijkt het opstarten van veel opsporingszaken op basis van de binnengekomen aangiften volgens onderzoekers van de Politieacademie weinig doordacht, aangezien een strafrechtelijke veroordeling in deze gevallen slechts zelden een oplossing zou bieden.

Criminoloog en antropoloog Hans Werdmölder volgt in zijn etnografische werk al meer dan 25 jaar jonge Marokkaanse Nederlanders die crimineel gedrag vertonen (2015: 16). Hij beoordeelt ‘het huidige jeugdstrafrecht en de daarop afgestemde hulpverlening [als] volledig ongeschikt voor dit type criminelen’ (p. 176). Sommige jongeren zijn volgens Werdmölder ongevoelig voor zowel strafrechtspleging als hulpverlening (zoals deze thans functioneren). Volgens hem wordt aan veel criminele jongeren onvoldoende duidelijk gemaakt dat zij een probleem hebben, en zien zij dat zelf ook niet in. De eindbalans van zijn onderzoek vat hij als volgt samen:

Criminele jongeren hebben in de ogen van Werdmölder behoefte aan ‘duidelijkheid, liefdevolle aandacht, confrontatie en begrip’ (p. 177), waarbij volgens hem altijd sprake moet zijn van een stok achter de deur. Aan deze eisen voldoen de Nederlandse ‘verzorgingsstaat’ en de strafrechtspleging in zijn ogen niet. Werdmölder (2015: 173-177) stelt onder meer dat ‘lichte’ interventies niet het gewenste effect hebben vanwege de dwingende invloed van criminele jeugdgroepen op het gedrag van individuele leden.

De politie maakt met een in zijn ogen te sterk op dialoog en de-escalatie gerichte aanpak ‘totaal geen indruk’ op de criminele jongeren die hij volgde. Volgens Werdmölder worden veel mooie woorden gesproken over het opbouwen van relaties tussen politie en jongeren, maar is bij de politieleiding vaak niet bekend wat agenten te ‘verstouwen’ krijgen. Een first offender binnen het strafrechtelijke systeem is vaak al lang geen first offender meer in werkelijkheid. Deze is volgens Werdmölder vaak alleen maar voor het eerst als verdachte geregistreerd. Vaak pas na een aantal keren met justitie in aanraking te zijn gekomen, moet de jongere voorkomen bij de kinderrechter. De opgelegde straffen worden volgens Werdmölder door veroordeelde minderjarigen zelf als zeer laag ervaren.

Signalen over uitblijvende of niet adequate strafrechtelijke reacties op criminaliteit en overlast staan niet op zichzelf. In het recente verleden leidde dit thema regelmatig tot publiciteit, soms uit onverwachte hoek. Opvallend is dat het daarbij vaak gaat om als gebrekkig ervaren reacties vanuit het strafrecht, niet in uitzonderlijke gevallen, maar in zaken die dagelijks voorkomen. Met enkele voorbeelden wordt hier volstaan. In de Volkskrant verscheen bijvoorbeeld een opiniestuk met de titel: ‘Onaantastbare straatjongens, wie durft ze wat te doen?’ (Eysink Smeets, Bervoets, Nap & Koning, 2011). Dit artikel opent met de volgende situatieschets:

De auteurs stellen dat het strafrecht voor een effectieve aanpak van jeugdcriminaliteit tekortschiet. Volgens hen is het ‘alle inmiddels getroffen strafrechtelijke reparaties ten spijt’ te lastig om voldoende bewijs bij elkaar te krijgen tegen jongeren die worden verdacht van een strafbaar feit en krijgen verdachten die wel schuldig worden verklaard, veelal te lichte sancties opgelegd. De auteurs baseerden zich op een verkennend onderzoek naar de aanpak van jonge ‘veelplegers’, uitgevoerd door Eysink Smeets en Bervoets (2011). Onder de geïnterviewde professionals werkzaam in de veiligheidszorg bleek grote frustratie te heersen. Veel criminele jongeren zouden zich ‘onaantastbaar’ wanen omdat de overheid niet in staat is hen (door middel van het strafrecht) aan te pakken en burgers zich vanwege angst afzijdig houden (Eysink Smeets & Bervoets, 2011: 10). De onderzoekers vinden dat het nodig is deze groep jongeren van straat te halen. Ze pleiten voor meer professionele inzet op een deel van hen. De onderzoekers vinden daarnaast dat onderzocht moet worden of nieuwe strafrechtelijke interventies nodig zijn.

Ook lange doorlooptijden lijken een doorn in het oog te zijn van politie en justitie. In NRC.next wordt gesteld dat ‘de hennep het Nederlandse rechtssysteem overwoekert’: het kan de vele verdachten van illegale hennepteelt nauwelijks aan (Schravesande, 2016). Om de achterstanden in dit type zaken te beperken worden ‘themazittingen hennep’ gehouden en is hiervoor volgens een officier van justitie ‘weer wat extra budget’ toegekend, maar is het volgens deze officier nog altijd ‘onbevredigend’ dat de feiten soms niet meer goed te achterhalen zijn en dat de rechter vaak geen boete oplegt of ‘standaard tientallen uren van de werkstraf aftrekt’, omdat veel zaken ‘stokoud’ zijn.

In dagblad Tubantia klinkt in het voorjaar van 2013 kritiek vanuit de politie op de strafrechtspleging: een Twentse politiechef stelt dat recidive harder moet worden aangepakt en dat straffen in de regel te laag zijn: ‘De straffen zijn te laag. Een voor het eerst aangehouden jongere komt ervan af met een taakstraf. Dat staat in geen verhouding tot wat hij een slachtoffer aandoet en de energie die het ons kost.’ (Timmers, 2013) In een reportage van KRO’s Brandpunt (17 maart 2013) over de zaak Ina Post, komt de spanning tussen politiemensen en de rechterlijke macht ook naar voren. Deze zaak staat bekend als één van de grote gerechtelijke dwalingen in Nederland. In de reportage zegt de gepensioneerde leider van het rechercheteam dat deze zaak draaide eind jaren 1980, dat Ina Post volgens hem onterecht is vrijgesproken.

In de Volkskrant van 20 april 2013 laat de landelijk mensenhandelofficier Ten Kate zich naar aanleiding van de verhoging van het strafmaximum voor mensenhandel, kritisch uit over de praktijk in de rechtszaal. Met ingang van 1 april 2013 is de maximumstraf voor mensenhandel verhoogd van acht naar twaalf jaar. Het was de tweede verhoging in betrekkelijk korte tijd: in 2008 ging het maximum al van zes naar acht jaar. In het Volkskrantartikel beklaagt Ten Kate zich niet over het strafmaximum, maar over de straffen die in de praktijk voor mensenhandel worden gegeven.

In dit artikel komen ook een oud-politieman en een raadsheer aan het woord. Oud-politieman Keizer:

Raadsheer Lemaire pleit voor herinvoering van het ‘pooierverbod’: ‘Dat zou de vrouwen beter beschermen en veel bewijsproblemen voorkomen.’ Lemaire die volgens het artikel vele mensenhandelzaken onder ogen kreeg, spreekt tegen dat Nederlandse rechters de ernst van mensenhandel niet beseffen. Het probleem lijkt eerder te zijn dat het strafrecht momenteel problemen geeft:

De Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen (2016) deed onderzoek naar uitspraken van rechters. Zij constateerde onder meer dat de duur van gevangenisstraffen die rechters voor mensenhandel opleggen, afneemt. Opvallend volgens deze functionaris, aangezien de wetgever de wettelijke maximumstraf sinds 2008 twee keer fors heeft verhoogd om de ernst van het delict mensenhandel te benadrukken. Uit dit onderzoek blijkt eveneens dat het lastig is tot veroordelingen te komen: 30% van de zaken werd beëindigd door een technisch sepot (volgens het OM te wijten aan capaciteits- en expertiseproblemen bij de politie en een veranderde aard van de betreffende zaken). Van Kempen vindt het overigens opmerkelijk dat de Nationaal Rapporteur Mensenhandel het lage aandeel veroordelingen niet verbindt aan de mogelijkheid dat door ‘een te ruim of vaag begrip van mensenhandel in toenemende mate zaken de strafrechtspleging instromen die geen mensenhandel behelzen in de zin van artikel 273f Sr of die niet gelden als zeer ernstige criminaliteit’ (2017: 399).

Uit voorgaande komen veel praktische problemen naar voren die de strafrechtspleging parten spelen. Echter, in sommige reacties lijkt ook het strafrecht zelf onnodige problemen op te roepen. In de mensenhandelzaken die raadsheer Lemaire aanhaalt bijvoorbeeld, lijkt dit het geval te zijn. Hetzelfde geldt voor de advocaat die tegenwoordig onder bepaalde omstandigheden aanwezig moet zijn bij het politieverhoor. Deze zou daarmee geen bijdrage leveren aan rechtvaardige uitkomsten. Volgens politiechef Heijsman frustreert een advocaat slechts dat het bewijs rondkomt: ‘Het wordt steeds lastiger om bewijs rond te krijgen. Dat komt onder meer doordat daders tegenwoordig minder snel bekennen. Bij het politieverhoor zit sinds kort altijd een advocaat. Verhoren zijn daardoor minder effectief.’ (Winterman, 2016)

Het strafrecht kost veel tijd en daarmee capaciteit, maar ook weleens onnodig veel tijd lijkt soms de suggestie te zijn. Voor dit onderzoek wordt hierdoor de vraag opgeroepen hoe effectiviteit en juridische waarborgen van strafrecht tegen elkaar worden afgewogen door politiemensen, officieren van justitie en rechters.

Ook is de strafrechtspleging in de hiervoor besproken reacties vaak niet in staat om aan verwachtingen van effectief optreden te voldoen. Daarbij zijn zowel politiemensen als vertegenwoordigers van het OM soms zelf ontevreden. Ook daarom wordt in dit onderzoek de vraag opgeroepen welke opvattingen politiemensen, officieren van justitie en rechters hierover hebben: hoe denken zij over het functioneren van het strafrecht en wat betekent dat voor hun opvattingen over de rechtsbeschermende functie van strafrecht en over straffen?