De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/6.8.6.9:6.8.6.9 Aanleiding van het EsF-arrest: verruimde interpretatie van de Awb-sanctiebepalingen?

De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/6.8.6.9

6.8.6.9 Aanleiding van het EsF-arrest: verruimde interpretatie van de Awb-sanctiebepalingen?

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De vorige paragrafen laten zien dat de subsidietitel van de Awb in de praktijk meer mogelijkheden biedt om aan de Europese verplichting tot het toepassen van financiële correcties te voldoen, dan op basis van de letterlijke tekst van de artikelen 4:46, 4:48 en 4:49 mogelijk lijkt. De ABRvS heeft in 2006 echter in een drietal ESF-zaken moeten concluderen dat het op grond van het nationale recht niet mogelijk was om de Europese subsidie lager vast te stellen dan wel in te trekken, terwijl daartoe wel een Europese verplichting bestond.

De feiten van twee van deze zaken zijn reeds aan de orde gekomen in hoofdstuk 5, maar worden hier herhaald. In de zaak De Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant was een intrekking van de subsidievaststelling aan de orde op grond van artikel 4:49, aanhef en onder a, van de Awb. De ABRvS komt tot het oordeel dat het bevoegde nationale uitvoeringsorgaan de subsidie doelbewust heeft vastgesteld, zonder de aan de einddeclaratie ten grondslag liggende stukken te controleren. Pas na de subsidievaststelling zijn deze stukken gecontroleerd en daarbij is geconstateerd dat de subsidieverplichtingen niet zijn nageleefd.1 Artikel 4:49, aanhef en onder a, van de Awb kan in deze situatie niet als intrekkingsgrond dienen; als het bevoegde nationale uitvoeringsorgaan de stukken had gecontroleerd voordat de subsidie werd vastgesteld was immers aan het licht gekomen dat de subsidieverplichtingen niet waren nageleefd. De ABRvS overweegt dan ook terecht dat niet kan worden staande gehouden dat het bevoegde nationale uitvoeringsorgaan voorafgaand aan de subsidievaststelling niet redelijkerwijs op de hoogte kon zijn van de niet-naleving van de subsidieverplichtingen, hetgeen wel is vereist wil intrekking op grond van artikel 4:49, eerste lid, onder a, van de Awb mogelijk zijn. De ABRvS overweegt verder dat ook geen sprake is van een geval als bedoeld in artikel 4:49, aanhef en onder b, van de Awb, nu geen sprake is van een kennelijke onjuiste subsidievaststelling. Ook de intrekkingsgrond onder c is niet aan de orde.

De zaak Cedris zag op de lagere vaststelling en terugvordering van EsF-subsidies voor scholing van werknemers van de Sociale Werkvoorziening. In deze uitspraak constateert de ABRvS dat het bevoegde nationale uitvoeringsorgaan weliswaar de subsidie op nihil heeft kunnen en moeten vaststellen,2 maar dat de gehele terugvordering van de onverschuldigd betaalde bedragen in strijd komt met het vertrouwensbeginsel.3 Op grond van de EsF-regels dienden de cursussen die aan de werknemers van de Sociale Werkvoorziening waren gegeven, te leiden tot uitstroom naar de reguliere arbeidsmarkt. Aan het einde van het project bleek deze uitstroom bij lange na niet te zijn gerealiseerd. De minister had van te voren ermee bekend kunnen zijn dat Cedris niet aan de doelstelling zou kunnen voldoen, nu werknemers van de Sociale Werkvoorziening grotendeels juist niet geschikt zijn om te functioneren op de reguliere arbeidsmarkt. Nu de minister dit niet had weersproken, oordeelde de ABRvS dat Cedris erop mocht vertrouwen dat het niet voldoen aan de 100% uitstroom niet aan haar zou worden tegengeworpen.

De derde uitspraak van de ABRvS van 30 augustus 2006 ziet op de situatie waarin de ontvanger van de Europese subsidie zowel het besluit tot voorwaardelijke vaststelling als het besluit tot definitieve vaststelling op nihil had aangevochten.4 De ABRvS komt in deze uitspraak tot de conclusie dat het in het besluit tot voorwaardelijke vaststelling gemaakte voorbehoud niet als grondslag kan dienen om tot intrekking van de Europese subsidie over te gaan, nu de figuur van de voorwaardelijke vaststelling in strijd is met het systeem van subsidiëring zoals neergelegd in de Awb. Het besluit tot voorwaardelijke subsidievaststelling moet dan ook worden aangemerkt als een besluit tot subsidievaststelling.5 Nu evenmin sprake is van een geval als bedoeld in artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Awb, is intrekking van het besluit tot subsidievaststelling op grond van het nationale recht - dus zonder acht te slaan op het Europese recht - niet mogelijk.

In alle drie de zaken komt de ABRvS tot de conclusie dat het nationale recht geen grondslag biedt om de besluiten tot subsidievaststelling in te trekken en in het geval van Cedris om de onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terug te vorderen.6 Dit had tot gevolg dat aan de in artikel 23 van de Coördinatieverordening neergelegde verplichting van de lidstaat om de nodige maatregelen te treffen om door misbruik of nalatigheid verloren middelen terug te vorderen, nationaalrechtelijk gezien geen gevolg kon worden gegeven. De ABRvS besluit, indachtig deze Europeesrechtelijke verplichting tot terugvordering, prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie die zijn onder te verdelen in twee hoofdvragen. In paragraaf 6.3.4.4 is reeds ingegaan op de hoofdvraag in hoeverre een Nederlands bestuursorgaan aan een verplichting voor de lidstaat om de nodige maatregelen te nemen om door misbruik en/of nalatigheid verloren middelen terug te vorderen neergelegd in een Europese verordening, een bevoegdheid kan ontlenen om besluiten tot subsidievaststelling in te trekken en onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terug te vorderen. Naar mijn mening heeft het EsF-arrest niet tot gevolg dat nationale uitvoeringorganen direct aan een met artikel 23 van de Coördinatieverordening vergelijkende bepaling een bevoegdheid tot intrekking en terugvordering van een Europese subsidie kunnen ontlenen. Hiervoor hebben nationale uitvoeringsorganen nog steeds het nationale recht nodig.7 De tweede hoofdvraag luidt in hoeverre voormelde Europese verplichting kan worden beperkt door een Nederlandse uitleg van de beginselen van rechtszekerheid en vertrouwen, zodat toepassing kan worden gegeven aan de sanctiebepalingen van de Awb waaraan deze beginselen ten grondslag liggen. Deze prejudiciële vragen hebben geleid tot het EsF-arrest.

In hoofdstuk 5 heb ik uiteengezet hoe het EsF-arrest mijns inziens dient te worden geïnterpreteerd.8 In deze paragraaf rest de beoordeling van de consequenties van het arrest voor de sanctiebepalingen van de subsidietitel van de Awb. Het EsF-arrest stelt namelijk belangrijke beperkingen aan de toepassing daarvan; de sanctiebepalingen van de subsidietitel van de Awb dienen conform te worden geïnterpreteerd.9 Uit het EsF-arrest vloeit voort dat de lidstaten niet de vrijheid hebben om van terugvordering af te zien, indien sprake is van door misbruik of nalatigheid verloren middelen. Dit betekent dat nationale uitvoeringsorganen waar zij op grond van de subsidietitel van de Awb een discretionaire bevoegdheid tot intrekking en terugvordering hebben, daarvan altijd gebruik moeten maken. Het is alleen nog mogelijk om van terugvordering af te zien op grond van het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel.10 Deze beginselen kunnen volgens het Hof van Justitie echter niet worden ingeroepen als sprake is van een kennelijke schending van de Europese subsidieregelgeving of als de subsidieverplichtingen niet zijn nageleefd. Dit betekent - vertaald naar de sanctiebepalingen van de subsidietitel van de Awb - dat indien van deze omstandigheden sprake is, de limitatieve gronden neergelegd in de artikelen 4:46 en 4:48 van de Awb deze verplichting tot intrekking en terugvordering niet kunnen beperken. Het Hof van Justitie besteedt voorts geen aandacht aan het onderscheid tussen het besluit tot subsidieverlening en -vaststelling. Dit betekent dat ook de gronden van artikel 4:49, eerste lid, van de Awb geen beperking kunnen stellen aan de terugvordering, indien sprake is van de door het Hof van Justitie geformuleerde omstandigheden. Zoals in hoofdstuk 5 besproken gaat het hier om een nadere invulling van het criterium dat een subsidieontvanger te goeder trouw moet zijn, wil hij zich wat betreft een Europese subsidie kunnen beroepen op de nationale beginselen van rechtszekerheid en vertrouwen om intrekking en terugvordering te voorkomen. Ook indien de subsidieontvanger te goeder trouw is, kunnen de gronden die zijn neergelegd in de artikelen 4:46, 4:48 en 4:49 niet altijd aan lagere vaststelling, intrekking en terugvordering van de Europese subsidie in de weg staan. Uit eerdere jurisprudentie van het Hof van Justitie volgt immers al dat altijd rekening dient te worden gehouden met het belang van de EU. Blijkens het EsF-arrest moet echter ook rekening worden gehouden met het gedrag van het betrokken nationaal uitvoeringsorgaan.11

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.