2.5.2 Politieke representatie, kiesrecht en vrij mandaat

De redactie van de Franse Encyclopédie ou dictionnaire raisonné des sciences, des arts et des métiers bestond uit Denis Diderot (1713-1784) en Jean le Rond d’Alembert (1717-1783). Redacteur Diderot had de taak op zich genomen de Encyclopédie te verrijken met een bijdrage over de term ‘Citoyen’. In deze bijdrage definieert hij, gebruik makend van definities van Aristoteles, Hobbes en Pufendorf, het begrip ‘burger’ als iemand die verschillende rechten en privileges heeft in een bepaalde samenleving. Daarbij refereert hij met enige regelmaat aan de praktijk rondom dit begrip in de klassieke oudheid, in het bijzonder in de polis Athene.1 Zo verwijst hij vol lof onder meer naar de belofte die Atheense burgers moesten uitspreken bij het verkrijgen van het Atheense burgerschap.2 Met deze bijdrage in de Encyclopédie geeft Diderot een aansporing om bij de behandeling van dit begrip tevens de opvattingen uit de antieke wereld betreffende burgerschap mee te nemen. Dit laatste had Jean Jacques Rousseau (1712-1778) inmiddels gedaan in zijn geschriften. Rousseau leest in 1749, wanneer hij onderweg is naar Diderot die destijds gevangen zat in Vincennes, in Le Mercure de France een bericht over een opstelwedstrijd aan de Academie van Dijon.3 De opstelwedstrijd nodigt geïnteresseerden uit te schrijven over de volgende vraagstelling: ‘Welke bijdrage heeft de versterkte positie van wetenschappen en kunsten geleverd tot de verfijning der zeden?’4 Rousseaus opstel, met als titel Discourses sur les sciences et les arts, waarin hij betoogt dat de positie van de wetenschappen en kunsten het verval der zeden heeft bewerkstelligd, wint de eerste prijs en wordt gepubliceerd. In dit opstel bezingt hij de eenvoud van entiteiten uit het verre verleden: te weten Sparta, de Romeinse Republiek en de Zwitserse kantons.5 Dit essay maakte de denker Rousseau in een slag bekend.

Zijn verafschuwing van het politieke en staatkundige klimaat in Frankrijk indertijd leidde hem in zijn in 1762 uitgebracht boek Du contrat social. Ou principes du droit politique tot een antwoord op de vraag hoe de staat idealiter dient te zijn opgebouwd. Vergeleken met Hobbes verschilt het uitgangspunt van Rousseau aanzienlijk, omdat Rousseau net als Locke ervan uit gaat dat de mens in de natuurtoestand niet kwaadaardig is. Een staatsinrichting acht hij noodzakelijk om de goederen van de personen die woonachtig zijn in de staat te verdedigen. Hij introduceert zodoende le contrat social, dat neerkomt op het volgende:

De collectiviteit die als gevolg van het contract ontstaat, noemt Rousseau het volk, de republiek of de polis.7 Idealiter zijn samenlevingen kleinschalig ingericht, met een overzichtelijke en homogene bevolking, één religie en een eenduidig politiek klimaat. De associatie met de indeling van de poleis in de klassieke oudheid is sterk. Rousseau prijst dan ook de kleinschaligheid en overzichtelijkheid van zijn geboortestad Genève.

De gemeenschap uit het contract beschouwt Rousseau als een rechtspersoon.8 Indien deze rechtspersoon handelt, dan wordt hij ‘de soeverein’ genoemd. De soeverein komt bijeen in een (volks)vergadering en kan ook enkel handelen door middel van het uitvaardigen van wetten.9 De soeverein heeft, met andere woorden, geen andere bevoegdheden dan wetgeving.10 De deelgenoten van deze soeverein worden ‘de burgers’ genoemd.11 Ieder afzonderlijk mens kan een bijzondere en particuliere wil hebben die niet strookt met de algemene wil van dezelfde mens in de hoedanigheid van burger.12 Voor Rousseau verschillen, net als voor Pufendorf maar anders dan bij Hobbes, de termen ‘mens’ en ‘burger’ aanzienlijk. Op het moment dat de mens het sociale contract sluit met de medemens wordt hij een burger. Dit contract brengt volgens Rousseau onder meer collectieve veiligheid en gehoorzaamheid, en individuele vrijheid met zich voor de burger. Het wezen van het staatslichaam is gelegen in de omstandigheid dat gehoorzaamheid en vrijheid ‘identieke wederzijdse betrekkingen vormen, waarvan het begrip samenvalt in het ene woord burger’.13 Het is hierbij van belang te vermelden dat Rousseau burgers niet beschouwt als burgers wanneer zij gehoorzamen aan de staat. Dan zijn zij onderdanen. De onderdanen voeren, met andere woorden, de volonté génerale uit die door de burgers tezamen is opgesteld.14 De volonté génerale wordt tot uitdrukking gebracht door middel van wetgeving.15 Onvermijdelijk ontstaat vervolgens de vraag wie de wetten van een samenleving tot stand moet brengen. “Le peuple soumis aux loix en doit être lʼauteur; il nʼappartient quʼà ceux qui sʼassocient de régler les conditions de la société […].”16 De soeverein in de volksvergadering, zijnde de burgers, is bevoegd tot het uitvaardigen van wetten. Bij elke daad van soevereiniteit hebben alle burgers het stemrecht, dat hen niet kan worden ontnomen:

In Considérations sur le Gouvernement de Pologne et sur sa réformation projetée uit 1771 houdt Rousseau zich bezig met de toepassing van zijn politieke theorie op grote staten.18 Immers, hoe aantrekkelijk de oorspronkelijke theorie ook is in le contrat social, het is praktisch onbruikbaar in de grootschalige samenlevingen van de achttiende eeuw. Daarom onderneemt hij ook pogingen om de theorie van Du contrat social bruikbaar te maken voor grote staten, zoals destijds Polen. Hij merkt in dit verband op dat het praktisch niet haalbaar is dat de burgers in persoon wetgeving vaststellen:

De breuk met zijn opvattingen in Du contrat social is aanzienlijk. Daarin betoogt Rousseau immers dat alle burgers zich moeten kunnen uitspreken over een voorstel van wet. In Considérations sur le Gouvernement de Pologne et sur sa réformation projetée doet hij afstand hiervan. Een staat met een aanzienlijke omvang maakt politieke representatie noodzakelijk in een politiek en staatskundig verband. Het gevolg daarvan is dat niet de soeverein, maar de vertegenwoordigers die een particuliere wil (kunnen) hebben de wetten vaststellen.20 Teneinde te verzekeren dat de particuliere wil van de vertegen woordiger niet wordt verheven boven de algemene wil, stelt Rousseau een tweetal garantiemechanismen voor. Ten eerste betoogt hij dat de burgers in de gelegenheid moeten worden gesteld hun vertegenwoordigers zeer frequent te kiezen en ten tweede is het noodzakelijk dat er nauwkeurige instructies worden ingevoerd voor de werkwijze van de vertegenwoordigers.21 Het is, met andere woorden, de grootte van een staat die politieke representatie van burgers noodzakelijk maakt. Al met al, Rousseaus voorkeur ten aanzien van Pologne gaat uit naar politieke vertegenwoordig met gebonden mandaat voor de vertegenwoordigers.

Hoewel Rousseau geen voorstander is van politieke representatie, acht hij deze onvermijdelijk in grotere staten. In grotere samenlevingen is het immers praktisch onhoudbaar om in een vergadering zoals gebruikelijk in de poleis in de klassieke oudheid bijeen te komen opdat alle burgers kunnen stemmen over een bepaald voorstel van wet, aldus Rousseau. Burgerschap brengt derhalve in grotere staten tevens politieke representatie van de burger met zich in de politieke arena.22 Deze gedachtegang van Rousseau wordt voortgezet door Sieyès (1748-1836) en De Condorcet (1743-1794), die aan het burgerschapsbegrip andere aspecten koppelen. In theorie betekent burgerschap volgens Sieyès de onderworpenheid van alle ingezetenen aan het recht. In de praktijk kwam burgerschap volgens Sieyès neer op het bezitten van politieke rechten (zoals het kiesrecht).23 In dit kader introduceert Sieyès in een commentaar dat hij schrijft op de Declaration des droits de l’homme et du citoyen een onderscheid tussen actief en passief burgerschap:

Waar in de klassieke oudheid het burgerschapsbegrip per definitie actief van aard was, is duidelijk dat in de jaren van de Franse Revolutie met betrekking tot het begrip een onderscheid wordt gemaakt tussen actief en passief burgerschap. Dit onderscheid wordt verankerd in de Loi du 22 décembre 1789 relative à la constitution des assemblées primaires et des assemblées administratives.25 Hierover volgt meer in Hoofdstuk VI.

Een fundamenteel verschil tussen Rousseau en Sieyès vormt de notie van het vrije en gebonden mandaat. Het vrije mandaat houdt in dat de representant niet gebonden is aan opdrachten van het gerepresenteerde, terwijl het gebonden mandaat staat voor een afhankelijke relatie tussen de representant en het gerepresenteerde.26 Zoals hiervoor bleek, acht Rousseau de notie van het gebonden mandaat noodzakelijk bij een constitutioneel bestel dat uitgaat van vertegenwoordiging. Sieyès, daarentegen, kiest voor vertegenwoordiging met vrij mandaat voor de vertegenwoordigers. Hoe komt Sieyès bij dit standpunt? Waar Sieyès in zijn Qu’est-ce que le Tiers état? de notie van het vrije mandaat lijkt te verwerpen,27 is in zijn Vues sur les moyens d’exécution dont les Représentants de la France pourront disposer en 1789 duidelijk dat Sieyès wél een stelsel voor ogen heeft met vrij mandaat van de representanten.28 In dit werk wordt door Sieyès gesteld:

In dit citaat brengt Sieyès naar voren dat, indien de vertegenwoordigers niet onafhankelijk optreden van de gekozenen, de algemene wil niet kan worden vastgesteld. Teneinde onafhankelijk te zijn van de kiesgerechtigden, is het noodzakelijk dat de vertegenwoordigers niet gebonden zijn aan opdrachten van de kiezers.30 Alleen op deze wijze kan de gemeenschappelijke wil worden vastgesteld, waarbij de deelbelangen van de kiesgerechtigden worden geëlimineerd, aldus Sieyès.31

Hoewel de Fransman Nicolas de Condorcet het door Sieyès gemaakte onderscheid tussen actieve en passieve burgers niet expliciet maakt, benadrukt hij in zijn concept van de Declaration des droits de l’homme et du citoyen het gelijkheidsbeginsel dat het burgerschapsbegrip in zich bergt. Volgens De Condorcet brengt een gelijk stemrecht tevens een gelijke invloed met zich:

Dit gelijkheidsdenken33 dat nauw verwant is met burgerschap, is tevens aangestipt in het werk van de Duitse Gerhard Leibholz (1901-1982). Leibholz, die in zijn Das Wesen der Repräsentation door middel van de fenomenologie het representatiebegrip analyseert, betoogt in zijn Strukturprobleme der modernen Demokratie dat het ondenkbaar is geworden in de twintigste eeuw dat het algemeen gelijk kiesrecht zodanig wordt vormgegeven dat daarbij bijvoorbeeld bezit een beslissende rol gaat spelen.34 Kortom, in beginsel staat een absoluut gelijke behandeling van de burgers bij het kiesrecht voor het vertegenwoordigend orgaan centraal.

Een conclusie die kan worden getrokken op grond van het voorgaande is dat na de Middeleeuwen het burgerschapsbegrip gedurende (de jaren voor) de Franse Revolutie aan een belangrijke ontwikkeling onderhevig is geweest. Naar voren is gekomen dat Locke Bodins soevereiniteit en Hobbes’ kijk op het burgerschapsbegrip als onderworpenheid aan het recht aan elkaar koppelt. Locke stelt dat de burgers gehoorzaam zijn aan het recht, dat zij zelf tot stand hebben gebracht. Rousseau werkt de notie van de politieke representatie in het kader van het burgerschapsbegrip uit. In grote samenlevingen is het volgens Rousseau een noodzakelijk kwaad dat de burgers politiek dienen te worden vertegenwoordigd in een volksvergadering. Sieyès voegt hieraan toe dat de burgers die het kiesrecht hebben voor de leden van het vertegenwoordigende orgaan, de zogenoemde actieve burgers zijn. Passieve burgers hebben ook rechten, zoals de bescherming van eigendom en vrijheid. Een essentieel verschil tussen Rousseau en Sieyès openbaart zich wanneer een blik wordt geworpen op hun visie ten aanzien van het vrije dan wel gebonden mandaat. Waar Rousseau het gebonden mandaat van de representant beschouwt als een garantiemechanisme voor de gevaren van politieke representatie, betoogt Sieyès dat het vrije mandaat juist noodzakelijk is om de deelbelangen van de verschillende groepen in de samenleving uit te drijven en de gemeenschappelijke wil vast te stellen. De Condorcet (en later Leibholz) trekt deze gedachtegang door en meent dat het stemrecht van de actieve burgers voor de leden van het vertegenwoordigende orgaan tevens met zich brengt dat deze (actieve) burgers gelijke invloed hebben op de totstandkoming van bijvoorbeeld wetten.

Frans revolutionair denken is cruciaal geweest voor het denken over burgerschap. Niet alleen is meermaals het wederkerige aspect van het burgerschapsbegrip benadrukt, ook de omstandigheid dat burgerschap politieke representatie met zich brengt waar de stem van iedere burger gelijk is, vormt een kernelement in dat denken. De volgende paragraaf staat in het teken van de omzetting van burgerschapsdenken in de staatsrechtelijke praktijk.