7.3 Naar een nieuwe statutaire rechtsorde

Hiervoor is stilgestaan bij de omstandigheid dat in de jaren na de Tweede Wereldoorlog zowel in Frankrijk als het Koninkrijk de wens bestond om met de oude koloniën een samenwerkingsverband in het leven te roepen. Zo zou de Nederlands-Indonesische Unie bestaan uit het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden en de Verenigde Staten van Indonesië, met aan het hoofd Koningin Juliana en bij opvolging haar wettige opvolgers. Dit Verenigd Koninkrijk der Nederlanden zou op zijn beurt bestaan uit drie verschillende entiteiten: Nederland, Suriname en – zoals na 1948 werd verwezen naar Curaçao en onderhorigen – de Nederlandse Antillen. De hoogste constitutionele regeling binnen het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden zou de Rijksgrondwet zijn. De Rijksgrondwet zou voorzien in nieuwe organen zoals de rijksregering, het rijkshof en het rijksparlement. Daarnaast zou deze Rijksgrondwet het mogelijk maken voor de landen van het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden om ieder een eigen grondwet vast te stellen. Het kabinet-Drees I, geïnstalleerd in 1948, plaatste echter vraagtekens bij deze constitutionele wijzigingen. Was deze beoogde nieuwe structuur van het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden niet te ingrijpend? De bevolking van Suriname en de Nederlandse Antillen was immers nogal gering, aldus het kabinet. Was het bestuursapparaat in de overzeese gebieden in staat om deze ingrijpende wijzingen te implementeren en daar vervolgens uitvoering aan te geven?

Wegens het beperkte draagvlak werd ervoor gekozen de ontwerp- Rijksgrondwet niet in te voeren.1 Hiervoor in de plaats kwam een ietwat lichtere variant op de Rijksgrondwet: het huidige Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. Voordat in het navolgende zal worden ingegaan op de totstandkoming van het Statuut, is het relevant te wijzen op de Interimregelingen voor de Nederlandse Antillen en Suriname. Aangezien de Rijksgrondwet geen doorgang had gevonden, werd namelijk ervoor gekozen om de constitutionele inrichting van Suriname en de Nederlandse Antillen vast te stellen door middel van een tussentijdse regeling voor beide overzeese entiteiten – de zogenoemde Interimregelingen.2 Deze Interimregelingen waren wetten in formele zin naar Nederlands recht. Zij waren, met andere woorden, tot stand gebracht door de Nederlandse wetgever. In deze regelingen werd voorzien in de autonomie van de overzeese gebieden. Ook werd aangegeven welke onderwerpen van Koninkrijkswege zouden worden geregeld, zoals defensie en buitenlandse betrekkingen.3 De ingezetenen van Suriname en de Nederlandse Antillen waren echter niet vertegenwoordigd in de Nederlandse wetgever.4 Het ontwerp van de Interimregelingen is wel ter advies toegezonden aan de Staten van Suriname en de Nederlandse Antillen. Deze parlementen van deze gebiedsdelen hebben adviezen uitgebracht over het ontwerp van de Interimregelingen.5 Hoewel de representanten van Suriname en de Nederlandse Antillen de Interimregeling van advies mochten voorzien, hadden zij niet de bevoegdheid om hier voor dan wel tegen te stemmen. Uit Hoofdstuk II blijkt dat een van de kernpunten in het burgerschapsdenken gedurende en na de Franse Revolutie juist de omstandigheid is dat de burger politiek wordt gerepresenteerd in het representatieve orgaan van een bepaalde entiteit, alwaar de representant een stemrecht heeft. In de werken van Constant, in het bijzonder zijn De la liberté des Anciens comparée à celle des Modernes¸ wordt treffend het verschil geïllustreerd tussen het antieke burgerschap en burgerschap na de Franse Revolutie.6 Een fundamentele wending in deze ontwikkeling is dat de burger niet zozeer direct betrokken is bij het politieke besluitvormingsproces, maar door middel van zijn representant. De Interimregelingen zijn zoals hiervoor opgemerkt, vastgesteld door de Nederlandse wetgever – alwaar de Surinaamse en Nederlands Antilliaanse bevolking niet was gerepresenteerd. Bij de vaststelling van deze Interimregelingen voor Suriname en de Nederlandse Antillen is derhalve geen rekening gehouden met dit gedachtegoed dat tot wasdom kwam gedurende en na de Franse Revolutie. Dit gedachtegoed heeft wel doorgang gevonden bij de totstandkoming (en de wijziging) van het Statuut – zoals hierna zal blijken.

Om de nieuwe rechtsorde binnen het Koninkrijk der Nederlanden mogelijk te maken, is de Grondwet in 1948 herzien. De Grondwet werd in 1948 verrijkt met een bijzonder veertiende hoofdstuk, getiteld ‘Bijzondere bepalingen nopens de overgang naar een nieuwe rechtsorde voor de in art. I genoemde grondgebieden’.7 Dit hoofdstuk maakte het mogelijk dat een nieuwe rechtsorde werd geïnstalleerd voor de gebieden die werden opgesomd in art. 1 van de Grondwet, zijnde Nederland, Nederlands-Indië, Suriname en de Nederlandse Antillen.8 Deze bepaling vormde de grondslag voor twee verschillende nieuwe rechtsordes: de nieuwe rechtsorde in de Nederlands-Indonesische Unie, zoals in het leven geroepen door het Uniestatuut, en de nieuwe rechtsorde in het Koninkrijk der Nederlanden, zoals in het leven geroepen door het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. Na de soevereiniteitsoverdracht van Nederlands-Indië aan de Verenigde Staten van Indonesië in 1949 en de genesis van de Nederlands-Indonesische Unie kwam de focus te liggen op de nieuwe rechtsorde binnen het Koninkrijk der Nederlanden. Een relevante karakteristiek van het veertiende hoofdstuk van de Grondwet was dat art. 211 voorschreef dat deze nieuwe rechtsorde tot stand zou komen ‘door vrijwillige aanvaarding langs democratische weg’ in de gebieden die worden genoemd in art. 1 Grondwet. Ten aanzien van de nieuwe rechtsorde binnen het Koninkrijk der Nederlanden werd de instemming van de vertegenwoordigende organen van deze gebieden vereist. Dit houdt in dat, naast de Staten-Generaal, tevens de Staten van Suriname en de Staten van de Nederlandse Antillen moesten instemmen met de tekst van het Statuut.9 Het Statuut werd in zowel de Staten van Suriname als de Staten van de Nederlandse Antillen aanvaard. Een relevante constatering hierbij is dat, aangezien de vertegenwoordigende lichamen van de overzeese gebiedsdelen van het Koninkrijk hebben gestemd over de totstandkoming van het Statuut, de totstandkoming van dit Statuut conform het theoretische kader is zoals beschreven in Hoofdstuk II. De ingezetenen van Suriname en de Nederlandse Antillen, die in 1954 vielen te kwalificeren als Nederlandse burgers, zijn door middel van hun politieke representanten in de vertegenwoordigende organen van hun landen betrokken geweest bij de totstandkoming en aanvaarding van het Statuut. Deze betrokkenheid van de representanten was niet beperkt tot een adviserende rol, maar hield een medebeslissende stem in. Dat zorgde ervoor dat het Statuut zelf, anders dan de hiervoor genoemde Interimregelingen, tegemoetkomt aan de idee dat Nederlandse staatsburgers de ‘drager’ zijn van deze regeling, aangezien zij op decisieve wijze hebben bijgedragen aan de aanvaarding van dit Statuut door middel van hun representant in het vertegenwoordigende orgaan van hun land. Dit is een mijlpaal in de Nederlandse constitutionele geschiedenis omdat hiermee voor het eerst wordt gebroken met het eigen ‘ancien régime’. Het is voor het eerst dat de burgers van de overzeese landen door middel van hun representant meebeslissen over een constitutionele regeling. Ook bij de wijziging van het Statuut komt deze gedachtegang terug. Daarvoor is, zoals in paragraaf 7.3.2 zal blijken, vereist dat de vertegenwoordigende organen van de landen instemmen met een Statuutsherziening. In het navolgende zullen de constitutionele verhoudingen ter sprake komen die zijn geïnstalleerd door het Statuut.